DROIT

Un maillage administratif complexe

Les collectivités locales

La décentralisation consiste en un partage du pouvoir entre l'État et des entités administratives autonomes, appelés collectivités territoriales ou locales. La France, qui est historiquement un État centralisé, s’est engagée dans un processus de décentralisation avec les lois Defferre de 1982-1983. Par ce processus, l’État (le pouvoir central) délègue un certain nombre de ses compétences à des collectivités, qui sont dotées de leurs propres organes de décision élus par les administrés et de ressources propres, afin qu’elles puissent gérer les affaires locales. Ce processus vise à instaurer un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire et à transférer certaines responsabilités au niveau local le plus adapté, mais dont la compétence se limite à certains domaines (décentralisation fonctionnelle) ou à un certain territoire (décentralisation territoriale). Il existe en France trois niveaux de collectivité locale : la commune, le département et la Région, dont les assemblées élues sont respectivement le conseil municipal, le conseil général et le conseil régional. Chaque niveau est autonome par rapport à l'autre et il ne peut pas y avoir de tutelle de l'un sur l'autre.

Décentralisation et déconcentration

La décentralisation se distingue de la déconcentration, qui vise à améliorer l’efficacité de l’État en transférant certaines attributions de l'échelon administratif central aux fonctionnaires locaux (préfets, directeurs départementaux des services de l'État). Ainsi, tandis que les services déconcentrés restent subordonnés à l’autorité de l’État (ils constituent des agents du pouvoir central), les collectivités administratives décentralisées disposent d'une réelle autonomie d'action (grâce à leur pouvoir juridique et à leur autonomie financière). Cette distinction est toutefois souvent source de confusion car le système français d'administration territoriale tend à se caractériser par une imbrication entre les pouvoirs locaux et les pouvoirs de l'État. En effet, le territoire géographique d'une collectivité décentralisée constitue aussi le ressort d'attribution de services administratifs déconcentrés de l'État. Il existe par exemple des services départementaux des impôts, de l'agriculture, etc., qui sont placés sous l'autorité du gouvernement et non du conseil général.

La décentralisation de type territorial, politique, doit également être distinguée d’une décentralisation de type technique qui consiste à créer des subdivisions administratives spécifiques (académies, régions militaires, circonscriptions judiciaires…) mais n'ayant pas de personnalité juridique.

L’organisation administrative française forme donc un maillage extrêmement complexe, qui est le résultat d’une longue évolution.

Décentralisation et fédéralisme

Si la décentralisation confère une certaine autonomie aux collectivités territoriales, elle s'inscrit pourtant dans le cadre d'un État unitaire et se caractérise par la dénégation de tout caractère étatique aux collectivités locales. Ce refus, qui s'exprime notamment à travers l'existence du pouvoir de tutelle, distingue profondément la décentralisation du fédéralisme. En permettant aux administrés de participer de près à la gestion de leurs affaires, la décentralisation fait progresser la démocratie et transforme les collectivités décentralisées en véritables contre-pouvoirs. Mais la décentralisation est coûteuse en raison des transferts de ressources qu'elle impose à l'administration centrale. Elle présente également le risque, si elle est poussée trop loin, de menacer l'unité de l'État. Le respect des originalités régionales, qui est l'essence même de la décentralisation, favorise l'émergence des particularismes locaux et risque d'encourager les tendances autonomistes, voire sécessionnistes.

C'est pourquoi la décentralisation territoriale s'accompagne toujours d'une tutelle administrative exercée par le pouvoir central, en vue de protéger les collectivités locales contre les erreurs et les abus de leurs élus. Plusieurs formes de tutelles, a priori ou a posteriori, sont possibles. La plus classique consiste à contrôler la légalité (conformité au droit) des décisions des élus locaux. Elle peut s'étendre également à l'appréciation de l'opportunité de ces décisions ; dans ce cas, elle remet en cause l'autonomie des collectivités décentralisées. La fonction de contrôle peut être exercée par l'autorité centrale elle-même ou par ses représentants locaux. Enfin, le pouvoir central peut aussi exercer une tutelle sur les organes des collectivités locales, dont il est libre alors de prononcer la dissolution ou de provoquer la démission (ainsi, en France, le Conseil des ministres a-t-il été amené à prononcer la dissolution de l'Assemblée corse en 1984).

Historique de la décentralisation

La France est un État unitaire dont l'organisation territoriale est complexe. Pour mieux la comprendre, il faut se rappeler ce qu'elle était sous l'Ancien Régime et suivre son évolution depuis la Révolution jusqu'à la réforme décentralisatrice de 1982.

L'Ancien Régime, pour des raisons historiques, est marqué par une forte centralisation des pouvoirs. La France s'est constituée lentement, par la conquête des provinces périphériques qui sont venues s'ajouter au noyau initial de l'Île-de-France. Un pouvoir central fort s'est peu à peu imposé, qui a permis de cimenter cet ensemble disparate et a facilité l'assimilation des provinces nouvelles, tout en laissant la place à une large déconcentration.

Découpage administratif de l'Ancien Régime

L'administration régionale de l'Ancien Régime repose sur un découpage du territoire en différentes circonscriptions correspondant chacune à une zone de compétences particulières des services déconcentrés de l'État. Ainsi, chaque service dispose d'un territoire qui lui est propre : gouvernement pour l'armée, bailliage pour la justice, généralité pour les finances, le tout étant englobé dans la province.

Rapidement, la généralité, dont la taille correspond à peu près à trois départements actuels, s'impose comme circonscription prédominante, administrée par les intendants du roi, ancêtres des préfets. Les attributions de ces derniers ne cessent de s'accroître jusqu'à la Révolution, tant en matière de fiscalité que d'administration générale (police, justice, transports, santé). Sur le plan local, une multitude de petits groupements spontanés cohabitent : paroisses, communautés rurales, villages, bourgs, villes. Pendant tout le Moyen Âge, le roi a accordé à ces communautés de nombreuses franchises, s'appuyant sur elles pour lutter contre les seigneurs. Mais, une fois la féodalité vaincue, il leur a retiré leur liberté par crainte de voir se développer de véritables contre-pouvoirs.

Création des communes et des départements par la Révolution

À la veille de la Révolution, l'État est donc fortement centralisé mais largement déconcentré au profit des intendants du roi, qui interviennent dans toutes les affaires régionales et municipales. Les rédacteurs de la Constitution de 1789 ont à cœur de desserrer l'étau gouvernemental en restaurant les libertés locales. Soucieux tout à la fois d'unifier l'administration du royaume, en supprimant les anciennes circonscriptions, et de décentraliser le pouvoir en le transférant à des autorités locales élues, ils adoptent une série de décrets instituant la commune – qui remplace l'ancienne paroisse – et le département. Conçues sur un modèle identique, ces deux entités ont une double nature : à la fois organe de l'État chargé de transmettre les directives du pouvoir central et collectivité locale administrée par des élus. À la fin de la Révolution, on compte 83 départements divisés en districts (les futurs arrondissements), eux-mêmes divisés en cantons, subdivisés encore en un nombre souvent important de communes. Dans chacune de ces divisions, les organes délibérants et les organes exécutifs sont élus et contrôlés par des administrateurs, eux-mêmes élus.

Rapidement, la tutelle effective de l'État devient illusoire ; l'unité d'action politique étant impossible, l'anarchie s'installe. En 1793, le désordre atteint son comble avec le mouvement fédéraliste qui menace dangereusement l'unité nationale. La réaction ne se fait pas attendre : la Convention nationale met fin aux excès de la décentralisation en envoyant dans les provinces des agents qu'elle nomme pour imposer ses volontés.

La réorganisation par Napoléon Bonaparte

Napoléon Bonaparte rétablit un système rigoureux de centralisation. L'élection des autorités locales est supprimée et des commissaires du gouvernement sont nommés à la tête des départements pour les administrer selon les instructions du pouvoir central. La Constitution de l'an VIII (1799) et, à sa suite, la loi du 28 pluviôse ne font que confirmer ce retour en arrière. L'organisation gouvernementale est modifiée, les départements sont divisés en arrondissements communaux, et Napoléon place à la tête de chaque département un préfet, nommé et révocable. Le préfet est assisté d'un conseil général, chargé essentiellement de répartir l'impôt, et d'une assemblée consultative : le conseil de préfecture. Les membres de ces deux conseils sont désignés par le gouvernement et révocables à tout moment. Les communes n'échappent pas à la réorganisation : elles sont administrées par un conseil municipal, composé de membres nommés, à la tête duquel se trouve le maire, autorité également nommée. Ces deux organes jouent un rôle très effacé, leurs décisions devant être approuvées par le préfet avant d'être exécutées.

La III^e République et la création de la commune comme collectivité territoriale

La centralisation se prolonge jusqu'à la monarchie de Juillet, puis s'amorce un mouvement décentralisateur. Le principe d'éligibilité des autorités locales est restauré le 21 mars 1833 pour les conseillers municipaux, et le 22 juin 1833 pour les conseillers généraux. Ces deux lois sont complétées, en 1837 pour le département et en 1838 pour les communes, par deux textes élargissant les attributions de ces deux collectivités, qui restent cependant sous la tutelle du pouvoir central. Enfin, la IIIe République se montre très décentralisatrice : le 10 août 1871, elle adopte une loi qui, sans modifier fondamentalement la structure administrative du département, accroît l'autonomie des conseils généraux et institue à leurs côtés des commissions départementales chargées de les suppléer et de contrôler le préfet, qui reste le détenteur de l'exécutif. Cette loi, considérée comme la grande charte du département, est suivie le 5 avril 1884 par un texte applicable aux communes : les domaines d'intervention des organes communaux sont élargis et une relative liberté de décision leur est conférée. La commune devient une collectivité territoriale de plein exercice : élu au suffrage universel, le conseil municipal décide des affaires de la commune, et le maire, élu en son sein, exécute ses décisions.

La difficile régionalisation (1969)

Si la création des communes et des départements remonte à la Révolution, les Régions sont des unités administratives récentes. En 1955, 22 Régions sont créées pour faciliter l’aménagement du territoire national et servir d’intermédiaire entre les départements et l’État central. En décembre 1958, la toute récente Ve République, dont la Constitution proclame la libre administration des collectivités territoriales de la République (communes, départements et territoires d'outre-mer), établit les plans régionaux de développement économique et social et d'aménagement du territoire ; deux ans plus tard, elle opère une déconcentration administrative en créant 22 circonscriptions d'action régionale. Le rejet du projet de référendum transformant les Régions en collectivités territoriales entraîne la démission du général de Gaulle en 1969 et ralentit le mouvement de régionalisation, sans pour autant l’interrompre. Le décret du 9 janvier 1970 remplace les circonscriptions d'action régionale par 22 Régions. Par la loi du 5 juillet 1972, celles-ci deviennent des établissements publics, dotés de la personnalité juridique et possédant leur patrimoine et leur budget. Le préfet de Région, qui en est le président, tout en représentant l'État, est assisté d'un conseil consultatif composé de parlementaires et d'élus locaux.

La loi de décentralisation (1982)

C’est au début du premier septennat de François Mitterrand que s’opère un mouvement plus ample de décentralisation régionale, dans le cadre d’une réforme profonde de l’administration territoriale.

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des Régions consacre les principes de la libre administration des collectivités locales et de leur autonomie, de même qu'elle institue des assemblées de représentants élus. La loi étend ainsi les principes déjà reconnus à la commune depuis 1884 au département, puisqu’elle transfère l’exécutif départemental du préfet au président du conseil général, et à la Région, qui est érigée en véritable collectivité territoriale.

Une disposition importante de la loi de décentralisation restreint le contrôle exercé par l’État sur les collectivités, ce qui accroît leur autonomie. Alors qu’un contrôle de tutelle permettait auparavant au représentant de l’État (le préfet) d’exercer a priori un contrôle portant sur l’opportunité des décisions des collectivités, seul demeure un contrôle de leur légalité (c’est-à-dire de leur conformité au droit français) ; ce contrôle est exercé a posteriori par le juge administratif, saisi par le préfet.

La loi du 2 mars 1982 est suivie de tout un ensemble de lois (dont celles du 10 et du 29 juillet 1982, du 7 janvier et du 22 juillet 1983, du 25 janvier 1985, du 6 février 1992) relatives aux transformations institutionnelles et aux transferts de compétences de l'État vers les collectivités locales. Dans certains domaines, l’essentiel des compétences peut être transféré à une collectivité (comme les bibliothèques et les écoles primaires à la commune, les transports scolaires et les collèges au département, ou encore les lycées et la formation professionnelle à la Région). En revanche, pour des matières comme l’environnement, l’urbanisme, la voirie ou l’aménagement du territoire, les compétences doivent être fragmentées. Dans les domaines où les collectivités territoriales détiennent des compétences conjointes qu'elles exercent de façon autonome, leur liberté d’action peut devenir une source d'incohérences. C’est pourquoi elles doivent faire preuve d’une concertation constante, tandis que les représentants locaux de l’État ont la tâche d’orchestrer un aménagement cohérent du territoire.

En outre, si la décentralisation présente l’avantage d’adapter les politiques publiques au niveau local le plus approprié et de favoriser la « démocratie de proximité », elle est susceptible de créer de nouveaux déséquilibres au niveau national, en raison d’une inégalité dans la répartition des ressources financières ou encore de divergences dans les choix politiques.

Le renforcement de la décentralisation (lois de 2003 et 2004)

Adoptée le 28 mars 2003, la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République inscrit la décentralisation dans la Constitution : « l’organisation de la République est décentralisée » (art. 1^er). Elle garantit notamment l'autonomie financière des collectivités locales (en valorisant les ressources fiscales au détriment des dotations de l’État), renforce les mécanismes de démocratie locale (en prévoyant des référendums locaux) et introduit l’expérimentation locale (qui permet à une collectivité locale d’appliquer des politiques publiques hors de ses compétences et pendant une période donnée).

La loi du 13 août 2004 vient préciser la loi constitutionnelle en matière de transfert de compétences et de moyens. Elle concerne de nombreux domaines de l'action publique (développement économique, voirie, action sociale, logement, santé, éducation et culture, entre autres).

ÉCONOMIE

Pour divers pays d'Europe occidentale, la décentralisation des activités est un élément de la politique d'aménagement du territoire. Pour la France, c'en est un élément essentiel. Juste après la Seconde Guerre mondiale, il est apparu indispensable de réduire le déséquilibre entre Paris et la province. Depuis lors, de nombreux efforts ont été faits en ce sens, mais avec des résultats inégaux selon les types d'activité.

La décentralisation industrielle a fonctionné assez bien d'une façon générale. Diverses mesures restrictives ont été adoptées à partir de 1955 pour limiter le développement industriel de l'Île-de-France alors que des mesures incitatives ont été prises pour le favoriser en province, spécialement dans les régions sous-industrialisées de l'Ouest. Cette politique s'est inscrite, il est vrai, dans un contexte de croissance et surtout de restructuration de l'appareil productif. Elle a réduit fortement le nombre des emplois industriels dans l'agglomération parisienne (de 0,5 million environ) et a nettement augmenté leur nombre en province (de 0,6 million environ). Elle a eu cependant ses limites : le plus souvent, il y a eu un simple transfert en province des activités de fabrication qui profitaient de salaires moins élevés ; par ailleurs, ce sont surtout les régions proches de Paris, à l'ouest et au sud-ouest, qui en ont profité.

La décentralisation des activités tertiaires a également été mise en œuvre sur le même modèle, avec un mélange de mesures limitatives et incitatives, mais avec une ampleur beaucoup plus réduite. Elle a été mise en route plus tardivement, à partir de la fin des années 1960, dans un contexte économique plus difficile. Elle a surtout rencontré de vives résistances. Elle s'est faite sous la contrainte pour quelques activités dépendant de l'État (administration, enseignement supérieur, recherche) ou d'entreprises nationalisées (banques, assurances), mais elle n'a pratiquement pas touché le secteur privé.