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commune

(latin populaire communia, pluriel de communis, commun)

1. La circonscription de base

La commune est une collectivité locale qui constitue la circonscription de base de l'Administration française. Plus petite subdivision administrative, elle est aussi la plus ancienne, puisque, créée le 14 décembre 1789, elle a succédé aux villes et paroisses du Moyen Âge puis de l'Ancien Régime (→ histoire des communes). Son statut actuel est largement issu de la « loi municipale » du 5 avril 1884, qui demeure, même après l'adoption de la loi du 2 mars 1982, le texte de référence.

Au 1er janvier 2012, on comptait en France (y compris les DOM) 36 700 communes, dont 36 571 en métropole et 129 dans les DOM. Il faut y ajouter les 86 communes des Collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie.

Les communes de la France métropolitaine présentent une grande variété, tant pour leur taille que pour leur population. Les superficies communales vont de 3,80 ha (Castelmoron d'Albret en Gironde) à 76 908 ha (Arles). Certaines communes n'ont pas d'habitant – c'est le cas de plusieurs communes de la Meuse depuis la fin de la Première Guerre mondiale – tandis que Paris comptait 2 211 297 habitants en 2008. Globalement les communes de moins de 100 habitants, au nombre de 3 608, représentent 10 % du total des communes de la France métropolitaine, celles comprises entre 101 et 3 000 habitants atteignent 82 % de celui-ci. À l'autre extrémité de l'échelle, les 39 communes de plus de 100 000 habitants (0,1 % du nombre des communes) regroupent un peu plus de 9 500 000 personnes, soit 15% du total de la population de la France métropolitaine.

2. Commune rurale, unité urbaine, pôle urbain, aire urbaine

Les communes sont réparties en grandes catégories, en fonction des caractéristiques de l'espace bâti et de l'emploi.

2.1. Commune rurale

Une commune rurale est une commune qui présente une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) comptant moins de 2 000 habitants ou une commune dont moins de la moitié de la population municipale est dans une zone de bâti continu.

2.2. Unité urbaine

Une unité urbaine est constituée par une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu qui compte plus de 2 000 habitants (on parle couramment de population agglomérée). Si l'unité urbaine se situe sur une seule commune, elle est dénommée ville isolée. Si elle s'étend sur plusieurs communes et si chacune de ces communes concentre plus de la moitié de sa population dans la zone de bâti continu, elle est dénommée agglomération multicommunale.

2.3. Pôle urbain

Un pôle urbain est une unité urbaine offrant au moins 5 000 emplois et qui n'est pas dans la périphérie d'un autre pôle urbain.

2.4. Aire urbaine

Une aire urbaine est un ensemble d'un seul tenant et sans enclave qui regroupe un pôle urbain et une couronne périurbaine composée de communes rurales ou d'unités urbaines dont au moins 40 % de la population active occupée y résidant a un emploi dans l'aire urbaine. On compte 354 aires urbaines en France métropolitaine, dont 12 ont à la fois plus de 500 000 habitants et plus de 20 000 cadres des fonctions métropolitaines (conception-recherche, prestations intellectuelles, commerce inter-entreprises, gestion et culture-loisirs).

La première décennie du xxie s. a vu s'accroître sensiblement la part urbaine du territoire métropolitain, qui est passé de 100 000 à 119 000 km2 et regroupe plus des trois-quart de la population totale.

3. L'intercommunalité, les différents regroupements de communes

Vu leur taille, la plupart des communes ne disposent pas des moyens suffisants pour mener à bien les tâches qui leur incombent. C'est pourquoi le législateur a encouragé leur regroupement, sous plusieurs formes, pour la gestion en commun des équipements et des services ou dans la perspective d'un projet de développement. Ces regroupements concernent plus de 35 000 communes (95 % d'entre elles) et permettent de mener à bien le développement local. Les structures intercommunales peuvent être avec ou sans fiscalité propre. Une commune peut faire partie de plusieurs syndicats de communes si ceux-ci exercent des compétences différentes ; elle ne peut pas, en revanche, adhérer à plusieurs établissements à fiscalité propre.

3.1. Les syndicats de communes

Ce sont des structures sans fiscalité propre ; leurs attributions sont limitées et techniques. Cette forme de coopération correspond à l'idée d'une intercommunalité de gestion et leurs ressources proviennent des contributions communales. Ce sont des syndicats à vocation unique (SIVU, prévus par la loi depuis 1890 et constitués pour un seul domaine d'attribution) ou des syndicats à vocation multiple (SIVOM, prévus par la loi depuis 1970 et auxquels plusieurs compétences sont conférées, pour l'ensemble des communes ou pour certaines d'entre elles).

3.2. Les EPCI, établissements publics de coopération intercommunale

Ces établissements ont une fiscalité propre et correspondent à une intercommunalité de projet ou tout au moins à une volonté d'assurer l'administration d'un ensemble cohérent de compétences sur un même espace intercommunal.

Il existe différentes catégories d'EPCI : au 1er janvier 2012, 2 358 communautés de communes, 202 communautés d'agglomération, 15 communautés urbaines, 1 métropole (Nice Côte d'Azur), un pôle métropolitain (Sillon Lorrain) et 5 syndicats d'agglomération nouvelle.

La communauté de communes

Créée par la loi du 6 février 1992 puis renforcée par celle du 12 juillet 1999, la communauté de communes exerce obligatoirement, à la place des communes membres, des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique.

Elle exerce également des compétences optionnelles choisies parmi au moins l'un des domaines suivants : protection et mise en valeur de l'environnement, politique du logement et du cadre de vie, création, aménagement et entretien de la voirie, contruction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements d'enseignement préélémentaire et élémentaire, action sociale d'intérêt communautaire, tout ou partie de l'assainissement.

Elle peut enfin exercer tout ou partie des compétences du département en matière d'action sociale, après avoir signé une convention avec lui.

La communauté d'agglomération

Cette structure a été créée en 1999 (en remplacement de la communauté de ville) puis modifiée en décembre 2010. C'est un ensemble de plus de 50 000habitants d'un seul tenant et sans enclave, autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants (il y a quesques dérogations pour ce seuil démographique). Elle exerce au moins trois compétences, au choix, parmmi les six suivantes : création ou aménagement et entretien de voirie et de parcs de stationnement d'intérêt communautaire, assainissement, eau, protection et mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie, construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire, action sociale d'intérêt communautaire.

Elle peut également exercer à la place du département tout ou partie de ses compétences dans le domaine de l'action sociale, après avoir conclu avec lui une convention.

La communauté urbaine

Ses compétences ont été renforçées par la loi du 12 juillet 1999 puis par celle de décembre 2010. Elle regroupe plusieurs communes formant un ensemble de plus de 450 000 habitants. Elle est obligatoirement chargée du développement et de l'aménagement physique, économique, social et culturel de l'espace communautaire, de l'habitat et de la politique de la ville, de la gestion des services d'intérêt collectif, de la protection et de la mise en valeur de l'environnement et de la politique du cadre de vie.

La communauté urbaine peut exercer, après avoir passé une convention avec le département, tout ou partie de ses compétences dans le domaine de l'action sociale.

La métropole et le pôle métropolitain

Créée par la loi du 16 décembre 2010, la métropole regroupe des EPCI formant un ensemble de plus de 500 000 habitants tandis que le pôle métropolitain concerne ceux de plus de 300 000 habitants, l'un comme l'autre sur la base du volontariat.

Le syndicat d'agglomération nouvelle (SAN)

Il s'agit d'une formule spécifique aux villes nouvelles, avec des attributions obligatoires en matière d'urbanisme, d'aménagement et de contruction, de lotissements et d'opérations groupées de plus de30 logements, de permis de construire, de transports, de réseaux et de voies nouvelles, ou encore de développemnt économique. Il a vocation à disparaître au profit des autres structures.

3.3. Autres modalités de coopération intercommunale

Il existe de nombreuses autres approches de coopération entre les communes : contrats de pays, schémas de cohérence territoriale (SCOT), réseaux de villes, parcs naturels régionaux, pays d'accueil touristique, missions locales intercommunales pour l'emploi, centres intercommunaux d'action sociale, etc...

4. Les représentants élus de la commune

En tant que collectivité locale autonome, la commune comporte deux organes essentiels : l'un collectivité locale autonome, le conseil municipal, et l'autre exécutif, le maire.

4.1. Le conseil municipal

Le conseil municipal est composé de représentants élus au suffrage universel direct pour six ans, dont le nombre varie en fonction de l'ampleur de la population (9 conseillers dans les communes de moins de 100 habitants, 69 au-delà de 300 000 habitants). Une fois élus, les conseillers municipaux élisent le maire parmi eux.

Les attributions essentielles du conseil municipal sont le vote du budget, la gestion des intérêts communaux et l'organisation des services municipaux obligatoires, comme la lutte contre l'incendie, ainsi que celle des services facultatifs. Il peut enfin accorder, sous certaines conditions, des aides aux entreprises en difficulté, créer et supprimer des emplois communaux.

4.2. Le maire

Le maire est élu par le conseil municipal à la majorité absolue aux deux premiers tours, et à la majorité relative au troisième. Il est l'exécutif de la commune et, à ce titre, doit préparer et exécuter les décisions du conseil municipal.

Il doit également gérer le personnel communal (nomination, révocation, sanction) et assurer la police municipale. Il peut bénéficier de délégations de pouvoir de la part du conseil dans les matières énumérées à l'article 122-20 du Code des communes : création d'écoles, passation de contrats, délivrance de concessions dans les cimetières, etc.

En tant qu'agent du pouvoir central, le maire dirige certains services déconcentrés de l'État : fonctions d'état civil et d'ordre public (il est officier de l'état civil et de la police judiciaire), d'organisation des élections et de délivrance de titres réglementaires.

5. Domaine d'intervention et contrôle de la commune

L'action de la commune et celle du maire sont soumises au contrôle administratif institué par la loi du 2 mars 1982 en remplacement de la tutelle de l'État. Les décisions municipales sont exécutoires dès leur publication, mais elles doivent être transmises au représentant de l'État, qui peut en faire contrôler la légalité par les tribunaux administratifs ; la responsabilité des élus locaux devant la Cour de discipline budgétaire et financière est engagée. Le contrôle de la régularité des actes budgétaires est exercé par des chambres régionales des comptes. La nomination du comptable de la commune par le gouvernement intervient après agrément du maire. Le préfet veille à l'exercice régulier des compétences attribuées aux autorités communales.

Depuis 1982, le domaine d'intervention des communes s'est élargi. Elles exercent désormais l'essentiel des fonctions de proximité (voirie, transport scolaire, ramassage des ordures ménagères, assainissement, etc.) et peuvent intervenir en matière économique, commerciale et sociale sans être soumises à l'approbation du préfet, ainsi qu'en matière d'urbanisme, de plan local d'urbanisme (PLU), de permis de construire, d'aménagement du territoire, de formation professionnelle, d'environnement, d'habitat, d'écoles.

Toutefois, parmi ces domaines d'intervention, très peu de compétences nouvelles sont intégralement confiées aux autorités communales. Il s'agit plutôt de compétences partagées avec les autres collectivités territoriales et l'État : ainsi, pour la planification et l'aménagement du territoire, c'est la Région qui détient l'essentiel des compétences, la commune n'ayant qu'un rôle consultatif.

Pour en savoir plus, voir les articles département, région.

6. Les ressources de la commune

Pour mener à bien son action, la commune dispose de ressources propres, issues principalement de quatre impôts : la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe sur les propriétés bâties, la taxe d'habitation et la contribution économique territoriale (qui a remplacé la taxe professionnelle). Depuis une loi du 10 janvier 1980, les communes fixent elles-mêmes le taux applicable à ces taxes. Elles bénéficient, en outre, d'une dotation globale de fonctionnement versée par l'État et d'un fonds de compensation de la TVA.

Mais l'ensemble de ces ressources est loin de suffire à financer leurs dépenses dont la liste ne cesse de s'allonger : coût de fonctionnement des équipements communaux, remboursement des prêts qui ont permis de réaliser ces équipements, dépenses obligatoires (voirie, police, enseignement, hygiène, contribution à l'aide sociale), ou encore interventions économiques autorisées par la réforme de 1982. Pour compenser l'insuffisance de leurs fonds propres, les communes doivent faire appel à des subventions de l'État et à des emprunts. Depuis 1982, elles reçoivent une dotation globale d'équipement, ainsi qu'une dotation générale de décentralisation.