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Autriche : vie politique depuis 1945

Bruno Kreisky
Bruno Kreisky

De 1945 à nos jours

Réduite à ses plus anciennes possessions habsbourgeoises, l’Autriche est rattachée à l’Allemagne hitlérienne en 1938 (Anschluss). Reconnue en 1955 avec un statut de neutralité, la République d’Autriche rejoint l’Union européenne en 1995. Sociaux-démocrates et conservateurs s’allient selon le principe de la proportionnalité ou alternent au pouvoir, conférant au système politique autrichien une grande stabilité et parvenant à contenir l’extrême droite populiste surgie à partir du milieu des années 1990 et qui connaît une nouvelle poussée depuis 2008.

1. L’instauration de la IIe République

Dès le 27 avril 1945, avec l'accord des Soviétiques, le socialiste Karl Renner, qui avait déjà été chef du gouvernement après la défaite de 1918, et qui a pourtant approuvé l'Anschluss, proclame l'indépendance et le rétablissement de la république, déclare nulles les décisions prises depuis mars 1938, et forme un gouvernement provisoire composé de socialistes, de conservateurs et de communistes. La Constitution de 1920 est remise en vigueur. Mais toutes les mesures législatives doivent être soumises à l'approbation des Alliés (accord de contrôle de juillet 1945), qui supervisent par ailleurs la dénazification du pays. Deux formations vont dorénavant dominer la vie politique autrichienne : le parti socialiste autrichien (SPÖ) et le parti populaire autrichien (ÖVP), héritier du mouvement chrétien-social.

Les élections de novembre 1945 donnent l'avantage aux conservateurs et marquent le déclin des communistes, qui n'obtiennent que 5 % des voix. Elles aboutissent à la constitution d'un gouvernement de coalition ÖVP-SPÖ (avec une participation communiste jusqu'à 1947). En décembre, Karl Renner est élu à la présidence de la République. Ainsi naît la « grande coalition » (socialistes et conservateurs) qui va diriger le pays pendant vingt ans. Elle se fonde sur le principe du Proporz, c'est-à-dire sur la répartition proportionnelle des postes importants entre les partis. Elle va faire de l'Autriche un modèle de société sociale-démocrate, dans lequel l'État joue un grand rôle (économie mixte) et qui vise à assurer le bien-être et l'épanouissement de la population. Le consensus est large, les conservateurs se ralliant aux nationalisations, vues comme un moyen d'empêcher l'URSS de mettre la main sur les biens allemands.

2. Le traité d'État de 1955

Malgré la guerre froide, et après de laborieuses négociations, l'URSS finit par accepter un règlement définitif de la question autrichienne. Par le mémorandum de Moscou (15 avril 1955), le chancelier Raab proclame la neutralité permanente de l'Autriche, ce qui permet la signature, un mois plus tard à Vienne, du Staatsvertrag, le traité d'État. L'Autriche est rétablie dans sa pleine souveraineté ; la même année, elle est admise à l'ONU et les troupes d'occupation sont évacuées.

Ce statut de neutralité va donner lieu à des débats récurrents et devenir un enjeu politique. Il vaut à Vienne de devenir le siège d'organisations internationales – Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), Organisation des Nations unies pour le développement industriel (ONUDI), Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP), etc. – et d'accueillir de nombreuses réunions et négociations (rencontre Kennedy-Khrouchtchev en 1961, signature des accords SALT II en 1979). Il permet à l'Autriche de réduire au minimum ses dépenses militaires. La neutralité convient à une opinion publique plus attachée à la qualité de la vie qu'à une quelconque volonté de puissance, mais elle tient l'Autriche à la marge du grand mouvement d'unification européenne qui s'engage, avec la signature du traité de Rome, en 1957.

3. Bruno Kreisky et l'hégémonie socialiste

Nettement battus aux législatives de 1966, les socialistes doivent accepter la formation d'un cabinet conservateur homogène qui marque la fin de la « grande coalition ». Mais l'opinion bascule rapidement, et Bruno Kreisky devient chancelier en 1970 à la tête d'un gouvernement socialiste, lui aussi homogène. Son « règne », qui va durer treize ans, commence dans l'euphorie. L'économie est en pleine croissance ; un accord avec l'Italie sur la question du Tyrol du Sud (germanophone, mais rattaché à l'Italie en 1919) donne à cette province une large autonomie et permet un début de normalisation des relations entre les deux pays ; de nombreuses réformes permettent de moderniser l'économie et la société (nouvelle loi électorale, réduction de la durée du service militaire, développement considérable de l'enseignement, libéralisation de l'interruption volontaire de grossesse, réforme de la justice). Enfin, en juillet 1972, l'Autriche signe un accord de libre-échange avec la CEE (entrée en vigueur en 1973), qui privilégie les échanges de produits industriels. Mais, frappé par plusieurs scandales, le pouvoir socialiste finit par s'user. En outre, la crise mondiale, dont les effets ont longtemps été contenus par le volontarisme gouvernemental, provoque un ralentissement de la croissance. En 1983, les socialistes perdent la majorité absolue au Parlement, et Bruno Kreisky démissionne. Son successeur, le socialiste Fred Sinowatz, forme une « petite coalition » avec le FPÖ – parti libéral issu de l'Union des indépendants, fondée en 1949 sur des bases ultraconservatrices, voire néonazies –, qui a su se donner une image respectable.

4. Un temps de remises en question

L'ère Kreisky n'avait pas été exempte de débats passionnés, portant bien évidemment sur sa politique et sur les scandales qui avaient ébranlé son pouvoir, mais aussi sur des thèmes plus « nationaux », comme la question du retour en Autriche d'Otto de Habsbourg ou les velléités d'autonomie de la province occidentale du Vorarlberg.

Les choses prennent une tout autre tournure avec l'affaire Kurt Waldheim. Ce dernier, un diplomate, avait été secrétaire général des Nations unies de 1972 à 1982, ce qui n'avait pas manqué de flatter l'amour-propre des Autrichiens, toutes tendances confondues. Alors qu'il est candidat à l'élection présidentielle de 1986, des rumeurs fusent sur les conditions de sa participation à la Seconde Guerre mondiale, le New York Times ayant publié un article accablant sur son compte. Malgré la polémique, K. Waldheim est élu, mettant fin à vingt ans de présidence socialiste et révélant l'ambiguïté des sentiments de l'opinion publique, qui, pour une grande partie d'entre elle, refuse de se confronter au passé.

À vrai dire, au lendemain de la guerre, rien de sérieux n'avait été fait pour qu'il en fût autrement : un large usage de l'amnistie avait rapidement effacé les traces d'une dénazification pourtant menée avec mollesse, et le pays tout entier s'abritait sous le mythe protecteur de « l'Autriche, première victime du nazisme ». Si l'affaire est pour beaucoup l'occasion d'une prise de conscience, elle réveille chez certains un vieux fond antisémite et ternit gravement l'image de l'Autriche à l'étranger (les États-Unis interdisent l'entrée de leur territoire à K. Waldheim).

À l'intérieur, le chancelier F. Sinowatz, qui démissionne en juin pour marquer sa désapprobation, est remplacé par Franz Vranitzky (SPÖ), qui reste à la tête de la même coalition quelques mois. Comme le petit parti libéral s'est donné en septembre 1986, en la personne de Jörg Haider, un président ultranationaliste, le SPÖ rompt avec lui.

Aux élections générales de 1986, le FPÖ double presque le pourcentage de ses voix en passant de 4,9 % à 9,7 %. En recul, les deux grands partis – SPÖ , 43,1 % et ÖVP,41,3 % – décident de former une « grande coalition », dirigée par F. Vranitzky.

Aux élections d'octobre 1990, le SPÖ, avec 43 % des suffrages, reste stable, l'ÖVP s'effondre (32,1 %), tandis que le FPÖ, fort de 16,6 % des voix, poursuit une ascension jugée inquiétante, en raison des positions extrémistes de son président. La « grande coalition » demeure au pouvoir. Lors de son congrès de 1991, le SPÖ reprend le nom de parti social-démocrate et réélit F. Vranitzky à sa présidence.

5. L'adhésion à l'Union européenne

En réaction à la création de la CEE – à laquelle ils ne veulent pas participer en raison du trop grand degré d'intégration demandé –, l'Autriche, le Royaume-Uni, le Danemark, la Norvège, la Suisse et le Portugal décident de fonder l'Association européenne de libre-échange (AELE) en janvier 1960 à Stockholm : l'accord prévoit une coopération économique renforcée entre les signataires et la disparition des barrières douanières par étapes avant 1970. Le 3 avril 1989, l'Autriche dépose une demande d'adhésion à la Communauté économique européenne sous certaines conditions : préservation de la législation sociale existante, respect de l'environnement, maintien de la neutralité.

Son adhésion à l'Espace économique européen (EEE), le 2 mai 1992, s'avère être une étape essentielle : même si l'EEE exclut certains domaines comme la politique agricole commune, les transports routiers ou le commerce extérieur, il accélère le processus en obligeant l'Autriche à intégrer une partie de l'acquis communautaire dans sa législation interne et, surtout, en préparant l'opinion à une future intégration à l'Union européenne.

Les négociations d'adhésion commencent le 1er janvier 1993. L'Union européenne est acquise à une majorité de plus des deux tiers lors du référendum du 12 juin 1994, et l'Autriche y fait son entrée le 1er janvier 1995 avec la Finlande et la Suède.

Toutefois, cet enthousiasme, issu d'une vision mythifiée de l'Europe, s'estompe rapidement au contact des réalités : il n'y a pas de relance significative de l'économie, et la volonté gouvernementale de répondre, dans les plus brefs délais, aux critères de convergence du traité de Maastricht aboutit à de sévères restrictions budgétaires, ainsi qu'à une accélération des privatisations. Les Autrichiens considèrent ces transformations comme une remise en cause brutale du modèle économique et social patiemment élaboré depuis 1945 et l'élargissement de l'Union européenne aux anciens pays de l'Est suscite de nouvelles inquiétudes.

6. La percée de l'extrême droite (1994-2006)

Les élections législatives d'octobre 1994 sont marquées par la forte poussée de la droite nationaliste et xénophobe représentée par le FPÖ, qui recueille 22,6 % des voix. Parallèlement, les partis de la coalition au pouvoir enregistrent un net recul (35,2 % pour le SPÖ et 22,7 % pour l'ÖVP). L'alliance SPÖ-ÖVP est néanmoins reconduite, mais un désaccord sur le budget entraîne de nouvelles élections dès décembre 1995. Le SPÖ (38 % des voix)  et l'ÖVP (28,3 %) en sortent renforcés, tandis que le FPÖ, loin de réaliser la percée annoncée, stagne à 22 %. Prolongeant la coalition SPÖ-ÖVP, F. Vranitzky forme son cinquième gouvernement.

Aux élections européennes de 1996, le FPÖ fait pratiquement jeu égal (près de 28 % des voix) avec les sociaux-démocrates et les conservateurs. La même année, les élections municipales à Vienne confirment son ascension, qui est accompagnée de dissensions croissantes au sein de la « grande coalition », toujours reconduite, mais encore plus affaiblie. Les mauvais résultats enregistrés par les sociaux-démocrates aux européennes de 1996 poussent le chancelier Vranitzky à démissionner. Viktor Klima, son brillant ministre des Finances, partisan déclaré des privatisations, lui succède à la chancellerie et à la tête du SPÖ (janvier 1997).

J. Haider retrouve son poste de gouverneur de Carinthie (dont il avait dû se démettre huit ans auparavant) après l'excellent score (42,1 % des suffrages) du FPÖ à l'élection provinciale de mars 1999. Aux élections législatives d'octobre, le FPÖ devient la deuxième formation politique du pays en recueillant près de 27 % des voix. Le SPÖ demeure en tête avec 33 % des voix, mais l'ÖVP, devancé de quelques centaines de voix par le FPÖ, est relégué en troisième position. Ne parvenant pas à s'entendre avec les sociaux-démocrates, les conservateurs se tournent vers le FPÖ (début 2000). Espérant circonscrire la montée en puissance de ce dernier, Wolfgang Schüssel l'intègre dans un gouvernement de coalition ÖVP-FPÖ (3 février 2000).

L'arrivée de l'extrême droite au pouvoir suscite l'indignation d'une partie de la population autricienne et une vive émotion dans la communauté internationale : Israël rappelle son ambassadeur ; l'Union européenne met en œuvre un ensemble de mesures visant à isoler l'Autriche, sans toutefois l'exclure des instances communautaires. Avec la levée des sanctions à la mi-septembre, elle réintègre discrètement le concert des nations.

À la suite de la démission en septembre 2002 de la vice-chancelière Suzanne Riess-Passer et celle du ministre des Finances, qui récusent le report de la réforme fiscale et l'élargissement de l'UE vers l'Est, la coalition gouvernementale vole en éclats. Aux élections législatives anticipées de novembre, l'ÖVP, avec 42,3 % des suffrages, devance nettement le SPÖ (36,5 %) et réussit à reconquérir une partie des voix de son allié dans le gouvernement sortant, le FPÖ, qui, miné par une série de revers électoraux en mars 2001 et par ses dissensions internes, devance tout juste les Verts (9,5 % des suffrages).

En février 2003, après de longues tractations, W. Schüssel reconduit finalement la coalition avec son ancien partenaire, le FPÖ. Cette alliance, décriée trois ans auparavant, ne scandalise plus : durablement affaibli, le FPÖ a cessé d'inquiéter et les Verts occupent désormais une position d'arbitre. La politique de réforme du gouvernement Schüssel (suppression progressive de la retraite anticipée, accélération des privatisations) se traduit souvent par une épreuve de force avec les syndicats, dont les mots d'ordre de grève sont massivement suivis.

Pour la première fois depuis dix-huit ans, l'élection présidentielle du 25 avril 2004 est remportée par un social-démocrate : Heinz Fischer, politicien chevronné, président du Parlement de 1990 à 2002, défenseur de l'État providence et gardien de la neutralité autrichienne, offre une image rassurante à ses compatriotes en formant un solide contrepoids à la droite. Ce besoin de rééquilibrage est également perceptible lors des élections européennes de juin, remportées par les sociaux-démocrates devant les conservateurs (respectivement 33,4 % et 32,6 %), tandis que le FPÖ s'effondre à 6,3 % des suffrages, son plus mauvais score depuis 1983. Ce dernier implose en avril 2005, à l'issue d'une crise interne : Heinz-Christian Strache, à la tête de la frange ultranationaliste, s'impose à la tête du parti, et provoque le départ de J. Haider, qui fonde un mouvement concurrent, l'Alliance pour l'avenir de l'Autriche (BZÖ), afin de rester au sein de la coalition gouvernementale.

L'Autriche ratifie par voie parlementaire le traité établissant la Constitution européenne (mai 2005). En raison de ses liens historiques et géographiques avec les Balkans occidentaux, elle s'efforce de promouvoir leur rapprochement européen et se fait le principal défenseur de l'ouverture immédiate des négociations d'adhésion de la Croatie avec l'UE, la mettant en préalable à son accord sur le lancement des pourparlers avec la Turquie. Elle profite de son exercice de la présidence de l'UE au premier semestre 2006 pour favoriser le rapprochement européen de l'Albanie, de la Bosnie-Herzégovine et du Monténégro.

7. Le retour à une « grande coalition » (depuis 2006)

Les conservateurs, fragilisés par l'instabilité de leur partenaire et par plusieurs revers électoraux enregistrés courant 2005 en Styrie, au Burgenland et à Vienne, avec 34,3 % des suffrages (66 sièges), sont devancés par les sociaux-démocrates qui, bénéficiant d'un faible taux de participation et d'une remontée de l'extrême droite, remportent les élections législatives d'octobre 2006 avec 35,3 % des suffrages (68 sièges). Les Verts conservent leur troisième place en devançant de quelques voix le FPÖ de H.-C. Strache (les deux formations obtenant toutes deux 11 % des suffrages et 21 sièges). Le BZÖ recueille les 4,1 % nécessaires pour être représenté au Parlement, où il dispose d'un siège.

Après plus de trois mois de tractations entre le SPÖ et l'ÖVP sur un programme commun, les deux partis s'entendent pour former un gouvernement de « grande coalition » rouge-noir (janvier 2007). Le social-démocrate Alfred Gusenbauer succède à la chancellerie à W. Schüssel. Ce dernier cède la direction de l'ÖVP à l'un de ses proches, Wilhelm Molterer, qui devient à la fois vice-chancelier et ministre des Finances dans le nouveau gouvernement, aussitôt investi par le président de la République.

Toutefois l'affrontement idéologique entre l'équipe du chancelier et celle de son vice-chancelier ne tarde pas à mener la « grande coalition » à la paralysie. De plus en plus critiqué au sein de sa formation, A. Gusenbauer doit en céder la direction à son ministre des Transports, Werner Faymann, réputé apte au compromis (mi-juin 2008). L'intention des deux hommes – exprimée par le biais d'une lettre ouverte adressée au quotidien antieuropéen Kronen Zeitung, – de soumettre à référendum toute nouvelle modification des traités européens provoque le départ des conservateurs de la coalition (7 juillet).

Aux élections législatives anticipées du 28 septembre, la débâcle annoncée des sociaux-démocrates (29,4 %, 58 sièges) et des conservateurs (26 %, 51 sièges) se produit. L'ampleur du score réalisé par les deux partis d'extrême droite (FPÖ : 17,7 %, 34 sièges ; BZÖ : 10,8 %, 21 sièges) jette un froid. Les Verts (10,1 %) sont les grands perdants du scrutin. W. Faymann est chargé par le président de la République de former un nouveau gouvernement de coalition avec l’ÖVP en décembre.

Après la disparition accidentelle, le 11 octobre 2008, de son leader, J. Haider, le BZÖ-liste Jörg Haider remporte largement les élections régionales de mars 2009 en Carinthie avec 45,25 % des voix. Le SPÖ essuie un camouflet (28,64 % des suffrages) et enregistre un recul de 10 points par rapport à 2004 alors que l'ÖVP progresse avec 16,5 % des suffrages.

Cette tendance se confirme aux élections européennes de juin 2009 : chutant à 23,74 % des voix (4 sièges), le SPÖ cède sa première place à l'ÖVP (29,98 %, 6 sièges). Le grand gagnant est l'« eurocritique » Liste Dr. Hans-Peter Martin qui, après une campagne activement soutenue par le plus grand tabloïd du pays, Kronen Zeitung, fait une percée à 17,67 % des suffrages (3 sièges). Si le FPÖ progresse à 12,71 % (2 sièges), le BZÖ ne peut entrer au Parlement européen. Les Verts, en recul, ne recueillent que 9,93 % des suffrages (2 sièges). L'élection présidentielle du 25 avril 2010 consacre le triomphe du social-démocrate H. Fischer, reconduit pour un nouveau mandat de six ans, avec 78,94 % des suffrages, loin devant la candidate du FPÖ, Barbara Rosenkranz, qui n'obtient que 15,62 % des voix.

7.1. L’Autriche dans la zone euro

L’Autriche se distingue par sa résistance à la crise économique et financière que traverse la zone euro : la faiblesse de son taux de chômage, le plus bas de l’UE (4,5 % à la fin de l’année 2012) peut en partie s’expliquer par la souplesse du marché du travail (mais aussi par le poids du temps partiel, notamment parmi les femmes), l’étroite collaboration entre patronat et syndicat dans la gestion de l’emploi et des salaires ainsi que par l’importance de l’apprentissage qui explique la faiblesse relative (moins de 10 %) du chômage des jeunes. Par ailleurs, son déficit budgétaire reste en dessous de la barre des 3 % du PIB tandis que sa dette peut être financée à des taux d’intérêt peu élevés.

Si la croissance reste faible, son économie, tirée par les exportations et liée à l’Allemagne, premier fournisseur et client devant l’Italie et ses partenaires d’Europe orientale, échappe à la récession après un fort rebond en 2011. Poursuivant dans la voie de la rigueur et s’inscrivant pleinement dans la « Stratégie 2020 » de l’UE, décidée en juin 2010, le gouvernement Faymann adopte une politique de consolidation budgétaire dans le cadre du « pacte fiscal » européen de mars 2012 avec pour objectif de ramener la dette à 60 % du PIB en 2020 (« règle d’or » adoptée par le parlement, mais qui faute d’une majorité suffisante ne peut pas être inscrite dans la Constitution), accompagnée notamment d’une « stratégie pour la recherche, la technologie et l’innovation » afin d’appuyer la compétitivité.

7.2. Désenchantement et glissement à droite

Malgré la relative bonne santé économique affichée par le pays, les élections législatives de septembre 2013 confirment en partie les tendances des précédents scrutins : si les deux grands partis au pouvoir conservent de justesse leur majorité, ils reculent tous deux (26,8 % pour le SPÖ ; 24 % pour l’ÖVP) et leur base électorale continue de s’éroder. Mais tandis que le FPÖ s’installe dans le paysage politique avec 20,5 % des suffrages, le BZÖ est éliminé du Parlement car ne franchissant pas la barre des 4 %. Si les Verts progressent (12,4 %), deux nouveaux partis, fondés en 2012, font leur entrée au Conseil national : la liste « populiste » (11 députés) conduite par l’homme d’affaire austro-canadien Frank Stronach et la formation libérale NEOS (« la Nouvelle Autriche », 9 sièges). W. Faymann est reconduit pour un second mandat à la tête d’un gouvernement de coalition avec l’ÖVP qui entre en fonctions le 16 décembre.

Le glissement à droite de l’électorat se confirme lors de plusieurs scrutins provinciaux en 2015 avec la forte progression du FPÖ à Vienne (31 %), en Styrie (26,7 %) ainsi qu’en Haute-Autriche (30 %), tandis que son intégration dans des alliances locales, avec l’ÖVP dans ce dernier Land mais aussi avec le SPÖ au Burgenland, le « normalise » et ne fait que le conforter dans ses ambitions.

Son candidat, Norbert Hofer, vient ainsi en tête du premier tour de l’élection présidentielle d’avril-mai 2016 avec plus de 35 % des suffrages devant celui des Verts, Alexander Van der Bellen (21,3 %). Ne recueillant chacun que 11 % des suffrages, l’ÖVP et le SPÖ sont éliminés, fait sans précédent qui entraîne la démission du chancelier W. Faymann, remplacé par Christian Kern. Après le dépouillement des bulletins de vote par correspondance, le candidat écologiste l’emporte cependant sur le fil au second tour, le 22 mai, avec 50,3 % des voix, mais ce résultat est invalidé pour irrégularités par la Cour constitutionnelle, saisie par le FPÖ.

L’exploitation du sentiment identitaire et de l’islamophobie, face à l’arrivée de migrants afghans, syriens ou irakiens par la « route des Balkans » ou l’Italie – qui avait entraîné en avril un durcissement des conditions d’accueil des réfugiés –, contribue en grande partie à cette très forte poussée de la droite populiste, mais c’est le partage du pouvoir par les deux grands partis traditionnels depuis des décennies qui est fondamentalement remis en cause par ce scrutin.