nationalisation (suite)
• En revanche, il apparaît que la plus grande ouverture des frontières appelle une intervention plus cohérente de l’État dans l’économie. À cet égard se pose le « problème des structures » de l’entreprise nationalisée française. En effet, de par sa rigidité, le secteur public français ne se prête bien ni à une coopération avec des sociétés étrangères, ni à une participation à ces sociétés de droit européen, en cours d’étude. Par exemple, dans les assurances nationales, l’État est actionnaire à 100 p. 100 ; la coopération ne peut donc s’opérer que par filiales communes ou par échanges d’informations et contacts, ce qui n’est pas une forme très souple de coopération.
La solution pourrait résider dans une réforme du secteur nationalisé français inspirée de l’exemple de l’Italie (IRI). Cette formule serait en harmonie avec « la société mixte » qui est la nôtre, une société « où n’existe pas de fossé entre capitalisme privé et secteur public, où se noue une coopération constante entre capitaux privés et publics, où, dans l’élaboration même du Plan, les représentants des intérêts privés et ceux de l’Administration sont étroitement associés » (B. Chenot).
Dépasser le dilemme
Distinguer État et nation est une curieuse hérésie ; les pouvoirs de l’État français sont justifiés par la théorie de la souveraineté nationale, fondée sur l’expression des volontés individuelles. La dépossession de l’État, par une autonomie totale de l’entreprise nationalisée, ne semble pas l’avenir. Le véritable dilemme de l’entreprise nationalisée est de répondre aux impératifs d’un marché toujours fluctuant, tout en respectant les injonctions d’un plan plus ou moins rigide, qu’il s’agisse de plan national ou de programme européen.
En définitive, l’Administration devient responsable de secteurs publics de plus en plus nombreux : un besoin généralement ressenti se transforme tout naturellement en droit ; or, le droit est l’affaire de l’État. Néanmoins, il paraît nécessaire de limiter la prolifération des organismes étatiques.
À cet égard :
— l’État peut contractualiser ses rapports avec les organismes dépendant de lui (contrat de programme avec l’entreprise nationalisée) ;
— l’État peut confier au secteur privé l’exécution de certaines tâches ; quand la mission de service public n’est pas en jeu, il peut y avoir dénationalisation (le problème étant alors la réaction de l’opinion publique) ;
— à l’inverse, l’État doit prendre en charge des secteurs critiques où son action est nécessaire, au besoin en nationalisant (eau, sols, forêts...).
À la stricte séparation des genres (public et privé) d’avant la Première Guerre mondiale a succédé aujourd’hui une confusion des genres, génératrice de querelles sur la nature (publique ou privée) de l’entreprise : la distinction doit être affirmée et, en même temps, une symbiose s’opérer entre eux dans le cadre de la « société mixte » où nous vivons. Cet effort de clarté est la condition de l’efficience ; restaurer la notion d’entreprise et, par conséquent, de responsabilité est au cœur de toute réforme administrative.
Les nationalisations en Europe
On ne voit guère, en dehors du cas français, d’autres nationalisations récentes sauf, en 1963, la nationalisation de l’électricité en Italie (ENEL). Cela ne signifie pas que des motifs similaires n’aient pas inspiré d’autres extensions du secteur public, notamment en Allemagne, mais les transferts d’actions ont été effectués selon des règles assez proches du droit privé. Il est symptomatique que ce soit à peu près les mêmes secteurs qui aient été l’objet des plus importantes nationalisations et que ces nationalisations aient subsisté même dans les économies où les dirigeants n’ont cessé de proclamer leur attachement à la doctrine de la libre entreprise.
En Grande-Bretagne, la « corporation publique », selon sir Arthur Street, est une « personne morale, financièrement autonome, sans but essentiellement lucratif, créée par un acte de l’autorité pour fournir, généralement avec monopole, des produits ou des services, dans les conditions du commerce. Elle est responsable finalement par l’intermédiaire d’un ministre devant le Parlement et le public, mais elle est affranchie d’un contrôle ministériel complet et continu ».
Cette formule fut utilisée après la Seconde Guerre mondiale pour administrer les nouvelles entreprises nationales, en particulier dans le domaine de l’énergie (National Coal Board, Gaz Council, Atomic Energy Authority). À la différence des sociétés nationales françaises, il n’existe pas de gestion paritaire, ce qui présente l’avantage de favoriser le développement de l’esprit d’entreprise, mais risque d’engendrer une « féodalité technocratique ».
La question essentielle pour ces entreprises est celle du contrôle, qui revêt trois formes principales : pouvoir de nomination et de révocation des administrateurs ; autorisation de certaines décisions, comme les emprunts ; directives, particulièrement pour les prix. L’autonomie semble plus grande qu’en France, puisqu’il n’existe pas de tutelle étroite, notamment de la part du ministre des Finances.
Le critère de réussite d’une nationalisation en Grande-Bretagne réside surtout dans la qualité de la gestion et des résultats financiers (sauf rares exceptions), notamment dans le domaine des transports. L’étendue des nationalisations continue, cependant, de faire l’objet de vives controverses, qui concernent moins le secteur financier que le secteur des activités de base à caractère de service public ou assimilable.
En Italie, l’impulsion majeure qui donne au secteur public non seulement son originalité structurelle (holding d’État), mais sa position dominante dans les activités bancaire et financière, dans la production de l’énergie et dans de nombreuses branches industrielles date de la grande crise de 1929. Après s’être longtemps développé sans plan préconçu, le secteur public italien semble le seul, en Europe occidentale, à devoir s’étendre encore. Il comprend notamment l’ENEL (Entreprise nationale pour l’électricité) et des holdings publics qui donnent la possibilité à l’État de faire varier au gré des circonstances l’ampleur de ses participations quasi forcées. L’absence de cohérence dans l’ensemble des participations publiques justifia la création, en 1956, d’un ministère des Participations. L’exemple de l’IRI est significatif de la politique de nationalisation en Italie. La situation économique était de plus en plus grave ; il fallait, aux yeux du gouvernement fasciste, sauver d’urgence un grand nombre d’entreprises utilisatrices de main-d’œuvre, sous peine d’un discrédit pour sa politique en général.