collectivité

nom féminin

Cet article fait partie du DOSSIER consacré à la France.

 Groupe de personnes, généralement assez étendu, que réunissent un intérêt commun, une organisation commune ou des sentiments communs, ou habitant un même lieu, un même pays ; communauté : Vivre en collectivité.

 Collectivité locale ou territoriale, circonscription administrative dotée de la personnalité morale. (Les collectivités locales ou territoriales comprennent les communes, les départements et les Régions [plus la collectivité de Corse] de la France métropolitaine, ainsi que – sous leurs statuts divers – les territoires constituant la France d'outre-mer.)

 Collectivité d'outre-mer (C.O.M.), territoire de la France d'outre-mer possédant un statut juridique plus souple que celui des départements et Régions d'outre-mer (Mayotte, la Polynésie française, Saint-Barthélemy, la partie française de Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna).

 Collectivités publiques, nom générique recouvrant l'État, les collectivités locales, les établissements publics.

GÉOGRAPHIE

La France est un État, mais c'est aussi une nation. La volonté nationale française s'est manifestée durant la Révolution française, qui a été à l'origine de la République française. La France est un État unitaire, mais depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983, les fonctions de l'État (administration centrale) et des collectivités territoriales (communes, départements, Régions) ont été modifiées.

Histoire des collectivités locales françaises

La France est un État unitaire dont l'organisation territoriale est complexe. Pour mieux la comprendre, il faut se rappeler ce qu'elle était sous l'Ancien Régime et suivre son évolution depuis la Révolution française jusqu'à la réforme décentralisatrice de 1982.

Découpage administratif de l'Ancien Régime

L'Ancien Régime, pour des raisons historiques, est marqué par une forte centralisation des pouvoirs. La France s'est constituée lentement, par la conquête des provinces périphériques qui sont venues s'ajouter au noyau initial de l'Île-de-France. Un pouvoir central fort s'est peu à peu imposé, qui a permis de cimenter cet ensemble disparate et a facilité l'assimilation des provinces nouvelles, tout en laissant la place à une large déconcentration.

L'administration régionale de l'Ancien Régime repose sur un découpage du territoire en différentes circonscriptions correspondant chacune à une zone de compétences particulières des services déconcentrés de l'État. Ainsi, chaque service dispose d'un territoire qui lui est propre : gouvernement pour l'armée, bailliage pour la justice, généralité pour les finances, le tout étant englobé dans la province.

Rapidement, la généralité, dont la taille correspond à peu près à trois départements actuels, s'est imposée comme circonscription prédominante, administrée par les intendants du roi, ancêtres des préfets. Les attributions de ces derniers n'ont cessé de s'accroître jusqu'à la Révolution française, tant en matière de fiscalité que d'administration générale (police, justice, transports, santé). Sur le plan local, une multitude de petits groupements spontanés cohabitent : paroisses, communautés rurales, villages, bourgs, villes. Pendant tout le Moyen Âge, le roi a accordé à ces communautés de nombreuses franchises, s'appuyant sur elles pour lutter contre les seigneurs. Mais, une fois la féodalité vaincue, il leur a retiré leur liberté par crainte de voir se développer de véritables contre-pouvoirs.

Création des communes et des départements par la Révolution française

La France en 1789

À la veille de la Révolution, l'État est donc fortement centralisé, mais largement déconcentré au profit des intendants du roi, qui interviennent dans toutes les affaires régionales et municipales.

Les députés de l'Assemblée nationale constituante de 1789 ont à cœur de desserrer l'étau gouvernemental en restaurant les libertés locales. Soucieux tout à la fois d'unifier l'administration du royaume, en supprimant les anciennes circonscriptions, et de décentraliser le pouvoir en le transférant à des autorités locales élues, ils adoptent une série de décrets instituant la commune – qui remplace l'ancienne paroisse – et le département. Conçues sur un modèle identique, ces deux entités ont une double nature : à la fois organe de l'État chargé de transmettre les directives du pouvoir central et collectivité locale administrée par des élus. À la fin de la Révolution, on compte 83 départements divisés en districts (les futurs arrondissements), eux-mêmes divisés en cantons, subdivisés encore en un nombre souvent important de communes. Dans chacune de ces divisions, les organes délibérants et les organes exécutifs sont élus et contrôlés par des administrateurs, eux-mêmes élus.

Rapidement, la tutelle effective de l'État devient illusoire ; l'unité d'action politique étant impossible, l'anarchie s'installe. En 1793, le désordre atteint son paroxysme avec le mouvement fédéraliste qui menace dangereusement l'unité nationale. La réaction ne se fait pas attendre : la Convention met fin aux excès de la décentralisation en envoyant dans les provinces des agents qu'elle nomme pour imposer ses volontés.

La réorganisation par Napoléon Bonaparte

Puis Napoléon Bonaparte rétablit, avec le régime de l'an III, un système rigoureux de centralisation.

L'élection des autorités locales est supprimée et des commissaires du gouvernement sont nommés à la tête des départements pour les administrer selon les instructions du pouvoir central. La Constitution de l'an VIII et, à sa suite, la loi du 28 pluviôse, ne font que confirmer ce retour en arrière. L'organisation gouvernementale est modifiée, les départements sont divisés en arrondissements communaux, et Napoléon place à la tête de chaque département un préfet, nommé et révocable. Le préfet est assisté d'un conseil général, chargé essentiellement de répartir l'impôt, et d'une assemblée consultative, le conseil de préfecture. Les membres de ces deux conseils sont désignés par le gouvernement et révocables à tout moment.

Les communes n'échappent pas à la réorganisation : elles sont administrées par un conseil municipal, composé de membres nommés, à la tête duquel se trouve le maire, autorité également nommée. Ces deux organes jouent un rôle très effacé, leurs décisions devant être approuvées par le préfet avant d'être exécutées.

Évolution au XIX^e s.

La centralisation de l'an VIII se prolonge jusqu'à la monarchie de Juillet, puis s'amorce un mouvement décentralisateur. Le principe d'éligibilité des autorités locales est restauré le 21 mars 1833 pour les conseillers municipaux, et le 22 juin 1833 pour les conseillers généraux. Ces deux lois sont complétées, en 1837 pour le département et en 1838 pour les communes, par deux textes élargissant les attributions de ces deux collectivités, qui restent cependant sous la tutelle du pouvoir central.

Enfin, la III^e République se montre très décentralisatrice : le 10 août 1871, elle adopte une loi qui, sans modifier fondamentalement la structure administrative du département, accroît l'autonomie des conseils généraux et institue à leurs côtés des commissions départementales chargées de les suppléer et de contrôler le préfet, qui reste le détenteur de l'exécutif. Cette loi, considérée comme la grande charte du département, est suivie le 5 avril 1884 par un texte applicable aux communes : les domaines d'intervention des organes communaux sont élargis et une relative liberté de décision leur est conférée.

Les collectivités territoriales françaises aujourd'hui

Panorama

France : régions et départements

La commune, entité créée en 1789, est la plus petite des collectivités territoriales. Elle est dirigée par le maire, élu par le conseil municipal, lui même élu par les électeurs. Ses missions sont des actions de proximité. Il y a 36 681 communes en France, dont 36 569 en métropole.

Le département, créé en 1789, est dirigé par un conseil général, élu. Depuis 1982, le préfet partage le pouvoir avec le président du conseil général. Les compétences du département concernent des missions de solidarité. Il existe 96 départements métropolitains et 4 départements d'outre-mer.

Les établissements publics régionaux, mis en place en 1972, sont devenus des Régions en 1982. Le conseil régional est chargé des politiques de développement économique et d'aménagement du territoire et a pour mission d'engager des actions complémentaires de celles de l'État. Il y a 21 Régions en France métropolitaine (la Corse étant devenue en 1991 une collectivité territoriale).

Collectivités territoriales à statut dérogatoire

Les articles 34 et 72 de la Constitution de la V^e République confient au législateur le soin d'établir le statut des collectivités locales et celui d'en créer de nouvelles. Parmi les collectivités ayant un statut dérogatoire, on trouve les villes de Paris, Lyon et Marseille, les Régions d'Île-de-France et de Corse, les territoires d'outre-mer et le territoire de Nouvelle-Calédonie.

Paris, Lyon, Marseille

Les trois plus grandes villes de France sont dotées d'un statut spécial, qui déroge à celui des autres entités communales. L'histoire, mais aussi les impératifs liés à l'ampleur de ces villes et à l'importance numérique de leur population, expliquent les particularités de ce régime. Deux lois ont été adoptées le 31 décembre 1982, qui confèrent un statut identique aux villes de Paris, de Lyon et de Marseille : la première institue une certaine décentralisation à l'intérieur de chacune de ces municipalités (découpage en arrondissements) ; la seconde modifie le régime électoral qui leur est applicable.

Région Île-de-France et la Corse

Comme les autres Régions françaises, la Région Île-de-France est à la fois une circonscription administrative et une collectivité locale autonome. Mais, parce qu'elle est la première Région de France, tant sur le plan démographique (plus de 10 millions d'habitants) que sur celui de l'économie et de la politique, elle se voit appliquer un certain nombre de règles spéciales. Le préfet y conserve de très larges pouvoirs en matière d'aménagement du territoire, d'urbanisme, de construction et de transport. La Région Île-de-France dispose de ressources supplémentaires, provenant principalement de taxes spéciales d'équipement, du produit des redevances perçues sur la construction de bureaux et locaux industriels, et d'une dotation globale de fonctionnement qu'elle est la seule Région à percevoir en France métropolitaine.

Deux lois, adoptées en mars et juillet 1982, établissent le statut particulier de la Région Corse. Celle-ci, composée des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse, est dotée d'un organe délibérant, l'Assemblée de Corse, qui peut saisir le Premier ministre, ou être saisie par lui, afin de faire adopter ou de modifier des dispositions législatives ou réglementaires pour les adapter aux spécificités locales. Les lois de 1982 ont institué deux assemblées consultatives pour l'assister : un conseil économique et social, dont le fonctionnement est très proche de celui des conseils des autres Régions, et un conseil de la culture, de l'éducation et du cadre de vie, qui n'a pas d'équivalent en métropole. Il est consulté à propos de toutes les questions concernant « la sauvegarde et la diffusion de la langue et de la culture corses ».La Région Corse est dotée de compétences spécifiques dans deux domaines principaux : la culture (enseignement, radio, télévision, environnement) et l'aménagement du territoire. Elle bénéficie de dotations budgétaires de l'État destinées à compenser les charges qui découlent des transferts de compétences opérés par les lois de 1982. La décentralisation est encore renforcés par la « loi Joxe » du 13 mai 1991, qui fait de la Corse une collectivité territoriale à statut spécial.

L'outre-mer

Parmi les anciennes colonies françaises, certaines, en Afrique notamment, ont accédé à l'indépendance au début de la V^e République, tandis que d'autres ont évolué vers un statut d'intégration au régime politique et administratif français : les collectivités d'outre-mer.

On distingue, depuis la loi de programme pour l'outre-mer de juillet 2003, les départements et régions d'outre-mer (les D.R.O.M., qui ont remplacé les D.O.M.) et les collectivités d'outre-mer (qui ont remplacé les territoires d'outre-mer, ou T.O.M.).

Parmi les collectivités d'outre-mer, la Polynésie française (« pays d'outre-mer », ou P.O.M., depuis 2004) et la Nouvelle-Calédonie (collectivité sui generis, « de son propre genre ») bénéficient de statuts et de prérogatives spécifiques. Pour leur part, les terres Australes et Antarctiques françaises (les T.A.A.F., qui comprennent notamment les îles Kerguelen et la terre Adélie) ne sont plus, du point de vue de la Constitution française et depuis 2003, des territoires d'outre-mer.