budget (suite)
En outre, l’autorisation est temporaire : tout crédit qui n’est pas consommé à la fin de l’année ne peut plus être utilisé ; cette règle, appliquée d’une façon trop stricte, peut inciter les administrateurs à engager hâtivement des dépenses quand approche la fin de l’exercice ; aussi a-t-elle été aménagée, des possibilités de reports ayant été prévues : soit reports de droit décidés par le Parlement, soit reports dans la limite du dixième des dépenses engagées avant le 31 décembre, ou, encore, reports particuliers concernant les comptes spéciaux (fonds de concours).
Enfin, l’autorisation de dépense est, en principe, limitée dans son montant : de droit commun, les crédits ont un caractère limitatif, c’est-à-dire qu’une fois le crédit épuisé aucune dépense ne peut plus être engagée. Une telle règle ne peut être étendue à tous les services de l’État, aussi est-il admis que certains crédits ont un caractère évaluatif (ceux qui concernent les dépenses obligatoires) et d’autres un caractère provisionnel (ceux qui se rapportent à des mesures dont l’incidence ne peut être déterminée exactement à l’avance).
Le dépassement des crédits doit être régularisé par un arrêté du ministre des Finances pour les crédits évaluatifs et provisionnels, par une loi de finances pour les autres.
L’exécution du budget
L’exécution du budget implique la réalisation des opérations de recettes et des opérations de dépenses.
Les dépenses
Sauf pour les travaux de masse (traitement des fonctionnaires par exemple), chaque opération exige une évaluation particulière et souvent complexe (estimation du coût de certains travaux) ; cela explique la spécialisation très poussée des « services dépensiers » ; au contraire, les deniers publics sont centralisés dans une caisse unique. En outre, la crainte des malversations a conduit à une organisation très stricte des procédures de dépense.
Le principe de base dans ce domaine, c’est la séparation des ordonnateurs (administrateurs qui engagent la dépense) et des comptables (agents qui effectuent les règlements). En principe, dans chaque département ministériel, l’ordonnateur est le ministre lui-même ; en fait, il délègue ses pouvoirs à ses chefs de service, qui sont les ordonnateurs secondaires. Les comptables sont placés sous la seule autorité du ministre des Finances, et ils sont totalement indépendants des administrateurs ; ils ne sont tenus d’effectuer un règlement que s’il est appuyé de pièces établissant sa régularité.
La procédure de dépense comporte traditionnellement quatre stades :
a) l’engagement, acte par lequel un organisme public contracte une obligation qui se traduira par une charge (par ex., une commande de matériel) ;
b) la liquidation, qui a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’en fixer le montant, et intervient normalement après l’exécution du service ;
c) l’ordonnancement, acte par lequel l’administrateur donne l’ordre de payer. Il prend la forme d’un document écrit : « ordonnance de paiement » (titre émis par un ministre) ou « mandat de paiement » (titre émis par un ordonnateur secondaire) ;
d) le paiement, règlement de la dépense, effectué en espèces ou sous forme de virement, par le comptable. (La pratique du paiement par traites émises sur le Trésor est actuellement prohibée.)
Il est nécessaire de souligner qu’il n’existe aucune procédure d’exécution forcée à l’encontre de l’État.
Les recettes
La réalisation des recettes implique au préalable la détermination de la quote-part de chaque contribuable ou débiteur ; la plus grande partie de ce travail est effectuée par les administrations fiscales.
En matière d’impôts directs, les cotisations individuelles sont regroupées dans des rôles rendus exécutoires par le préfet et recouvrés par les percepteurs. Pour d’autres impôts, les déclarations souscrites par les contribuables s’accompagnent de versements dans la caisse des comptables spéciaux du Trésor ; dans ce cas, la séparation entre administrateurs et comptables est interne au service, mais les comptables spéciaux doivent rendre compte au Trésor, et les risques de malversations sont moindres qu’en matière de dépenses.
Enfin l’État garantit le recouvrement des recettes par des procédures administratives particulièrement efficaces.
Contrôle de l’exécution du budget
Le contrôle de l’exécution du budget se révèle nécessaire pour s’assurer que les décisions du Parlement et du gouvernement sont correctement exécutées et pour éviter le gaspillage des deniers publics.
La pratique française, combinant les examens a priori et a posteriori, vise surtout les dépenses et porte plus sur la régularité que sur l’opportunité des opérations.
Ces contrôles sont effectués par l’Administration, par la Cour des comptes et enfin par le Parlement.
Contrôles administratifs
À l’intérieur de chaque administration, le pouvoir hiérarchique implique le contrôle des supérieurs sur les subordonnés ; mais il existe aussi des organismes spécialisés dans les tâches de contrôle.
• Le contrôle des dépenses engagées. Dans chaque ministère existe un contrôleur financier (anciennement contrôleur des dépenses engagées) placé sous l’autorité directe du ministre des Finances. Il tient une double comptabilité : la « comptabilité administrative » du ministère et la comptabilité des « dépenses engagées ». En outre — et c’est son rôle essentiel —, il vise tout engagement ou tout ordonnancement de dépense, il examine la légalité et la régularité de l’opération (existence de crédits disponibles, imputation correcte) et il peut soit accorder un visa « pur et simple » qui permet l’engagement immédiat de la dépense, soit accorder un visa « avec réserves » (dans ce cas, le service doit régulariser l’opération dans le délai d’un mois), ou encore refuser son visa (dans ce cas, l’administration qui entend persister dans son projet est contrainte de demander l’autorisation du ministre des Finances).
En retardant l’octroi de son visa, ce fonctionnaire a la possibilité d’exercer, en fait, un certain contrôle sur l’opportunité de la dépense.