administration (suite)

Les ministères spécialisés disposent d’une administration centrale et de services extérieurs. En France, depuis la création, en juin 1960, des circonscriptions d’action régionale, on assiste à une certaine harmonisation des circonscriptions administratives dans le cadre desquelles fonctionnent les services extérieurs des divers ministères. Mais l’existence de ces services soulève deux problèmes particuliers : 1^o la nécessité d’une déconcentration des pouvoirs, c’est-à-dire d’une possibilité pour les chefs de ces services extérieurs de pouvoir prendre des dérisions sans en référer à l’administration centrale ; 2^o la nécessité d’une coordination des services extérieurs des ministères spécialisés en vue de leur unité d’action ; depuis 1964 cette coordination tend à généraliser les délégations de pouvoir des ministres spécialisés au seul préfet plutôt qu’au chef local des services extérieurs de leur administration, le préfet ayant lui-même la possibilité de déléguer tel ou tel de ses pouvoirs aux divers chefs locaux des services extérieurs spécialisés.

Outre les administrations centrales, il existe des services industriels en régie de l’État : ateliers de l’armée, Imprimerie nationale, Monnaies et médailles, manufactures de Sèvres, des Gobelins et de Beauvais, Service d’exploitation des tabacs et des allumettes. Cependant ces personnes morales de droit public, dont le personnel est généralement composé de fonctionnaires, sont partiellement placées sous un statut de droit privé, notamment en ce qui concerne leurs contrats avec des particuliers.

Lorsqu’elles veulent se décharger d’une partie de leurs tâches, les administrations centrales peuvent opérer une décentralisation, c’est-à-dire transférer aux administrations des collectivités territoriales une partie de leurs attributions.

L’établissement public administratif

La création d’un établissement public permet aux administrations centrales ou locales de se décharger de telle ou telle activité particulière.

Jusqu’en 1856, le terme d’établissement public s’appliquait à toutes les personnes morales de droit public ; actuellement, il désigne une personne morale gérant un service public spécialisé sous la direction d’une collectivité publique (nationale ou territoriale) ou d’un autre établissement public ; son autonomie financière est plus ou moins grande, de même que sa subordination aux collectivités investies du pouvoir de tutelle.

La notion d’établissement public, étant d’origine jurisprudentielle, ne présente que des contours assez vagues, mais son intérêt paraît considérable dans la mesure où son emploi constitue une sorte de décentralisation, ou déconcentration par service, qui se distingue de la décentralisation ou déconcentration territoriale. Le régime juridique des établissements publics administratifs est caractérisé par une très grande diversité.

La création des catégories d’établissements publics est réservée au législateur, mais, depuis 1958, un simple règlement suffit pour créer un établissement entrant dans une catégorie existante. Les établissements publics sont soumis à un régime de droit public : prérogatives fonctionnelles, impossibilité d’exercer contre eux les voies* d’exécution du droit commun, possibilité de disposer d’un domaine public, droit d’exproprier, possibilité de transiger, interdiction de compromettre, application des règles de la comptabilité* publique, etc.

Constituent notamment des établissements publics administratifs : la Caisse des dépôts et consignations, l’Institut de France, le Centre national de la recherche scientifique, l’École nationale d’administration, les universités, facultés et lycées, la Caisse nationale d’épargne, les bureaux d’aide sociale, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres d’agriculture.

L’acte administratif

Lorsque, à l’occasion du fonctionnement d’un service public administratif, l’autorité ou l’agent qui représentent l’administration accomplissent un acte juridique, c’est-à-dire un acte effectué dans l’intention de produire un effet de droit, ou une opération matérielle, il y a acte administratif.

Les actes administratifs unilatéraux

Le pouvoir de prendre une décision unilatérale constitue le pouvoir réglementaire*. Il existe trois types d’actes administratifs unilatéraux : le règlement, par lequel il est créé une règle de caractère général, la décision individuelle, par laquelle l’autorité administrative crée une situation juridique concernant une personne déterminée, et l’acte condition, par lequel une personne déterminée est placée dans une situation juridique générale et impersonnelle.

Les actes administratifs ont valeur obligatoire pour toute personne qu’ils concernent, celle-ci disposant seulement de la possibilité de contester la légalité de tel ou tel acte devant la juridiction administrative. Cependant l’autorité administrative ne peut (sauf les cas exceptionnels suivants : le pouvoir d’action d’office est expressément prévu par une loi ou, depuis 1958, par un décret ; il y a urgence ; l’inexécution ne peut faire l’objet de sanctions répressives) contraindre une personne déterminée à exécuter une action positive prescrite par l’acte administratif qu’en la poursuivant devant les tribunaux répressifs.

L’opération matérielle peut mettre en jeu la responsabilité du service à propos duquel elle a été accomplie.

Les contrats administratifs

Les contrats conclus par les administrations ne sont pas tous des contrats administratifs. Les difficultés que présente la distinction entre les contrats administratifs et les contrats privés sont telles que les meilleurs auteurs concluent leurs commentaires sur ce point par l’affirmation qu’est un contrat administratif celui qui est soumis au régime contractuel de droit public. On peut aussi distinguer : 1^o les contrats administratifs par la volonté du législateur (marchés* de travaux publics, vente d’immeubles de l’État, contrats relatifs aux occupations du domaine public par les particuliers, contrats publics d’emprunt par l’État) ; 2^o les contrats administratifs par la volonté du juge, c’est-à-dire ceux qui répondent aux trois critères suivants : a) l’une des parties est une personne publique ; b) le contrat a été conclu en vue du fonctionnement d’un service public (les contrats relatifs à la gestion du domaine* privé sont des contrats de droit privé) ; c) le contrat contient une clause exorbitante (c’est-à-dire qu’on ne rencontre pas dans les contrats entre particuliers) ou associe un particulier à l’exécution du service public ; 3^o les contrats administratifs par la volonté des parties.

En principe, l’Administration choisit librement son cocontractant ; cependant, il lui est — en principe — fait obligation de conclure ses marchés les plus importants par la voie de l’adjudication, c’est-à-dire suivant une procédure complexe comportant d’abord un appel d’offre, puis l’attribution du marché au concurrent qui a fait les meilleures offres.

La caractéristique essentielle du contrat administratif, c’est qu’il permet l’application éventuelle des théories élaborées par la jurisprudence en fonction de deux idées forces : la sauvegarde des intérêts du bon fonctionnement du service public, la nécessité d’une bonne collaboration entre l’administration et son cocontractant.

Il y a sujétion imprévue lorsque surviennent des difficultés d’ordre matériel, étrangères aux parties et d’un caractère anormal tel qu’on ne pouvait les prévoir au moment de la conclusion du contrat et que ces difficultés ont pour effet de rendre plus onéreuse l’exécution du contrat. Le cocontractant a droit à une indemnité.