Cet article fait partie du DOSSIER consacré à la France.

France : régions et départements

Origine et évolution

À l'inverse de la commune, qui est un groupement naturel, le département est une création parfaitement artificielle qui date de la Révolution française ; c'est en effet la loi du 26 février 1790 qui décide de diviser la France en 83 départements, dont elle fixe les noms et les limites, en désignant pour chacun un chef-lieu (ville regroupant les services administratifs) en position centrale, accessible à tous les habitants en une journée de cheval.

Aujourd'hui, la France compte 101 départements, dont 5 départements d'outre-mer (DROM) : la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion.

La double nature du département

Division administrative, le département est le siège d'administrations déconcentrées de l'État : préfectures de département et directions départementales dépendant des différents ministères (services extérieurs de l'État). Le représentant de l'État, dans le département, est le préfet, commissaire de la République ; celui-ci est nommé en Conseil des ministres et dirige les services de l'État dans le département. Il est secondé par le sous-préfet qui conduit, au nom du préfet du département, toute mission intéressant son arrondissement exclusivement.

Le département est aussi une collectivité territoriale autonome dotée de la personne morale, avec un organe délibérant et un exécutif élus (loi du 10 août 1871) ; chaque département est divisé en cantons qui élisent chacun au suffrage universel un représentant à un Conseil général.

Le Conseil général

Élection et attributions

Le Conseil général siège à l'hôtel du département. Il est constitué par une assemblée de représentants élus, à raison d'un représentant pour chaque canton. Les conseillers généraux sont élus pour six ans au suffrage uninominal à deux tours ; ils sont renouvelés par moitié tous les trois ans. Les conseillers généraux règlent, par leurs délibérations trimestrielles, les affaires du département, qui sont soumises – comme celles du conseil municipal, et dans les mêmes conditions – à un contrôle de légalité. Les séances du Conseil général sont publiques, sauf si l'Assemblée générale en décide autrement, à la majorité absolue. Un conseiller général empêché d'assister à une réunion peut donner une délégation de vote à un collègue de son choix.

C'est avec les lois de décentralisation, promulguées en mars 1982, que le département a accédé à l'autonomie administrative. Ces lois ont modifié fondamentalement la répartition des compétences et des responsabilités entre l'État et le Conseil général. Désormais, la collectivité territoriale s'administre librement. La tutelle de l'État est très limitée, car c'est le Conseil général qui prépare et exécute les décisions ; il est libre d'établir son règlement intérieur, et il peut décider de la création de commissions chargées de procéder à un premier examen des affaires qui lui sont soumises ; enfin, il peut déléguer l'exercice d'une partie de ses attributions réglementaires au bureau.

Compétences

Le conseil départemental a tout pouvoir pour créer et organiser non seulement les services publics obligatoires (administration sociale, santé, entretien de la voirie, etc.), mais aussi tous les services susceptibles de répondre aux intérêts du département, dès lors qu'ils ne sont pas interdits par la loi. En matière d'équipement, les compétences du conseil général portent sur :

– entretien du domaine public départemental et, surtout, de la voirie départementale et des routes nationales qui s'y trouvent classées ;

– entretien du patrimoine immobilier départemental mis à la disposition de l'État : bâtiments de la préfecture et des services départementaux, palais de justice, établissements pénitentiaires, écoles normales, hôpitaux psychiatriques, casernes de gendarmerie, etc., pour lesquels le département doit être indemnisé par l'État.

Les interventions économiques du département sont encouragées par la réforme de 1982, qui l'autorise à garantir ou à cautionner les emprunts souscrits par des personnes privées ; il peut également accorder aux communes, qui le réclament, un soutien à l'exercice de leurs compétences, à travers l'agence départementale, établissement public spécialement créé à cet effet en 1982.

Parmi les principales questions soumises à l'examen du Conseil général, figure le vote du budget et du compte administratif du département, qui lui sont présentés par son président ; ce dernier est tenu, annuellement, de rendre compte, dans un rapport fait à l'État, de la situation du département, de l'exécution des décisions antérieures, du déroulement et du financement budgétaire des affaires départementales.

Le bureau

Initialement, l'exécutif départemental était assuré par le préfet, mais la loi du 2 mars 1982 a désormais confié cette prérogative au président du Conseil général. Tous les trois ans, lors de la première réunion officielle suivant chaque renouvellement partiel, le Conseil général élit son président et ses vice-présidents. Le président est élu, comme le maire, à la majorité absolue des membres du Conseil aux deux premiers tours, et à la majorité relative au troisième. Après avoir élu son président, le Conseil doit élire les membres du bureau. Le bureau se trouve ainsi composé du président, de quatre à dix vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres élus. Ce bureau constitue l'exécutif du Conseil général, chargé de la bonne application des décisions de l'assemblée départementale.

Le président du Conseil général

La réforme du 2 mars 1982 a considérablement élargi les attributions du président du Conseil général, qui dispose d'une compétence de principe pour délibérer de toutes les affaires qui intéressent le département.

Il est le chef des services départementaux, seul chargé de l'administration et de l'ordonnancement des dépenses ; il peut déléguer, par arrêté, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou à d'autres membres du bureau. Il est devenu, à la place du préfet, l'organe exécutif du département, seul chargé de l'administration de ce dernier. À ce titre, il est responsable de la police des séances ; il prépare et exécute les délibérations du conseil. Chaque rapport fait l'objet d'une décision acquise par un vote majoritaire de l'Assemblée. Le président ordonne les dépenses, gère le budget et les intérêts propres du département. Il dispose, en outre, d'un certain pouvoir de police et dirige les services administratifs départementaux.

Les ressources financières du département

Pour assurer les responsabilités qui lui sont confiées, le département dispose de moyens financiers.

Les ressources dont il dispose proviennent essentiellement des impôts locaux, qui alimentent également les communes. Depuis la loi du 7 janvier 1989, le département bénéficie, en outre, de transferts de taxes initialement perçues par l'État, comme le produit de la vignette automobile (supprimée, pour les particuliers, à compter du millésime 2001) et les droits de mutation immobilière. Les conseils généraux fixent librement le taux de ces taxes. En dehors des recettes fiscales, le département reçoit des contributions de l'État sous forme de dotations diverses (dotations de fonctionnement, d'équipement, de décentralisation) et bénéficie, comme les communes, de mécanismes de récupération de la T.V.A. Enfin, le reste des recettes non fiscales est issu des emprunts effectués par le département et des revenus des domaines.

Le budget du département est la traduction financière des choix du Conseil général. Parmi les dépenses, certaines sont obligatoires. C'est le cas, notamment, de l'entretien de la voirie, de l'aide sociale et de l'assistance, postes qui peuvent atteindre de 50 à 80 % du budget départemental.

Le département et l'État

Rôle consultatif

Le Conseil général assume un rôle consultatif auprès de l'État en matière d'aménagement du territoire. Son avis est obligatoirement sollicité en ce qui concerne les diverses opérations de regroupement communal, la création d'agglomérations nouvelles dans le département, ainsi que la planification et la programmation des équipements publics. Le préfet soumet également à son avis les investissements prioritaires à effectuer dans le département.

Compétences obligatoires

De nouvelles compétences obligatoires ont été transférées par l'État au département (en contrepartie de ressources financières correspondant aux charges qu'elles représentaient jusqu'ici pour le budget de l'État), parmi lesquelles figurent :

– l'organisation des transports scolaires ;

– la charge de l'enseignement du second degré (réalisation, entretien et fonctionnement des collèges) ;

– la gestion des ports de commerce et de pêche ;

– la prise en charge de l'ensemble des prestations sociales ;

– la responsabilité des vaccinations ;

– la responsabilité des établissements médico-sociaux relevant des prestations d'aide sociale ;

– la gestion des bibliothèques centrales de prêt et des archives départementales.

Services facultatifs

Le département peut encore organiser et gérer des services facultatifs que le Conseil général a le loisir de créer, pourvu qu'aucune disposition législative ne s'y oppose. Enfin, le département apporte son soutien aux communes, notamment pour l'octroi de subventions contribuant aux réalisations municipales.

Les services extérieurs de l'État

Le département possède des compétences administratives exercées par les directions et les services départementaux. Ils sont placés sous l'autorité du président du Conseil général selon les modalités d'une convention conclue, dans chaque département, entre ce dernier et le préfet. Cette autorité s'étend également aux personnes et services de l'État nécessaires à la préparation des délibérations et à l'application des pouvoirs du département. Les personnels qui travaillent dans ces services sont des fonctionnaires de l'État, agissant localement en son nom. Ces directions et services sont des organismes mis en place dans le cadre du département, dont les domaines de compétence sont liés au ministère qu'ils représentent ; ainsi la Direction départementale de l'agriculture (DDA) dépend du ministère de l'Agriculture.

Dans le cadre de la politique de décentralisation, des compétences ont été transférées des services de l'État à ceux du département. Ce transfert s'est accompagné d'une restructuration des services extérieurs de l'État ; certains sont désormais, en partie, mis à la disposition du président du Conseil général.