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Constitution française de 1958

Charles de Gaulle
Charles de Gaulle

1. Introduction

La Constitution promulguée le 4 octobre 1958 est le texte fondateur de la Ve République. Mettant fin à l'instabilité ministérielle chronique sous la IVe République, elle renforce les pouvoirs de l’exécutif, au détriment de ceux du Parlement. Fortement influencée par les conceptions du général de Gaulle, appelé à fonder une nouvelle République dans un contexte de crise politique générée par la question algérienne, la Constitution de 1958 étend les pouvoirs du président de la République. Accusée par certains de servir les desseins du général de Gaulle et de mettre en place un pouvoir personnel, elle a fait, avec le temps, la preuve de sa cohérence et de sa souplesse : elle a résisté aux crises (guerre d'Algérie, événements de mai 1968) et survécu aux périodes de cohabitation. Si elle fait preuve d’une longévité remarquable, elle a connu de nombreuses révisions (une vingtaine en cinquante ans).

2. Contexte historique et processus d’élaboration

Au début du mois de mai 1958, les institutions de la IVe République sont engluées dans la guerre d'Algérie, qui provoque plus que jamais la division des partis. Après le soulèvement de l'armée et des Français d'Algérie, le 13 mai 1958, la France est au bord de la guerre civile. Les parlementaires, qui craignent un coup d’État, investissent Charles de Gaulle à la tête d’un gouvernement d'union nationale (1er juin 1958) et lui accordent les pleins pouvoirs (2 et 3 juin 1958) pour six mois afin de maîtriser le problème algérien et de réviser la Constitution. Ces pleins pouvoirs sont cependant strictement encadrés par plusieurs principes que le gouvernement est tenu de respecter dans la nouvelle Constitution. Celle-ci doit notamment garantir la séparation des pouvoirs exécutif et législatif, l’indépendance de la justice et conserver le régime parlementaire ; elle doit en outre être approuvée par voie de référendum.

Le projet est préparé par une commission d'experts, pilotée par le garde des Sceaux Michel Debré, qui reprend les idées exprimées par le général de Gaulle dans son discours de Bayeux (16 juin 1946). Le texte définitif est présenté trois mois plus tard, le 4 septembre – date anniversaire de la proclamation de la république en 1870 – par de Gaulle lui-même, sur la place de la République, à Paris. Le 28 septembre, il est approuvé par 80 % des électeurs, ce qui lui confère une légitimité incontestable. Il est promulgué le 4 octobre 1958 : c’est la date d’entrée en vigueur de la Constitution.

3. Principales innovations

3.1. Le président de la République, clé de voûte des institutions

Fruit d’un compromis entre le général de Gaulle et la classe politique de la IVe République, le texte de 1958 confère des prérogatives étendues au président de la République (telles que le droit de dissoudre l’Assemblée nationale et de consulter le peuple directement par la voie du référendum) tout en restant dans le cadre d’un régime parlementaire. Le gouvernement est désigné par le chef de l’État – et ne doit plus être investi par l’Assemblée nationale –, et partage l’initiative des lois avec le Parlement.

Dès 1962, une réforme constitutionnelle sur le mode d’élection du président de la République vient profondément modifier la nature du régime dans le sens d’une présidentialisation des institutions. Tandis que le texte originel de 1958 s’inscrivait dans la continuité de la Constitution de 1946, et plus généralement dans la tradition républicaine française, en prévoyant l’élection du chef de l’État au suffrage universel indirect, la réforme de 1962, approuvée par référendum, institue l’élection présidentielle au suffrage universel direct : la prééminence du président de la République, véritable « clé de voûte » des institutions, est renforcée tant au sein de l’exécutif que par rapport au pouvoir législatif.

3.2. La création du Conseil constitutionnel

Une autre innovation concerne la création d’un Conseil constitutionnel, chargé de vérifier la conformité des lois aux principes constitutionnels. Ce système de contrôle de la constitutionnalité des lois permet de développer considérablement les principes de fond et, surtout, de les imposer efficacement au législateur.

La Conseil constitutionnel contrôle la conformité à la Constitution au sens strict, mais également par rapport au préambule de la Constitution, qui renvoie à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et au préambule de la Constitution de 1946 – et, depuis 2005, à la Charte de l’environnement.

4. L'organisation des pouvoirs publics

La Constitution proclame la forme républicaine de l'État et le caractère national de la souveraineté, qui « appartient au peuple ». Conformément à la tradition démocratique, il est écrit que le peuple exerce sa souveraineté « par ses représentants » – qui siègent au Parlement – et qu'il peut également l'exercer « par voie de référendum » (art. 3).

Le principe traditionnel de la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et juridictionnel préside à l'organisation de l'État.

4.1. Le pouvoir exécutif

Le président de la République et le gouvernement détiennent le pouvoir exécutif.

Le président de la République

Le premier des organes de l'État dont traite la Constitution est la présidence de la République, dont le titulaire est le chef de l’État. Depuis la révision de l'article 6 de la Constitution (2 octobre 2000) après consultation référendaire (24 septembre 2000), la durée du mandat présidentiel a été réduite de sept à cinq ans. Aux termes de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 dite de modernisation des institutions de la Ve République, le mandat présidentiel n’est renouvelable qu’une fois.

L'élection au suffrage universel (art. 6)

L'élection se fait « au suffrage universel direct » (art. 6, datant de la révision constitutionnelle de 1962) ; en d'autres termes, tous les citoyens concourent par leur vote à sa désignation – ce qui lui donne un poids politique considérable.

Le président de la République dispose des pouvoirs habituellement accordés aux chefs d'État par les précédentes Constitutions. C'est ainsi qu'il représente la République dans ses relations avec les pays étrangers ; à ce titre, il nomme les ambassadeurs de la France et reçoit les lettres de créance des ambassadeurs étrangers (art. 14) ; les traités sont négociés et signés en son nom ; il leur donne effet en les ratifiant (art. 52).

Dans l'ordre interne, le président de la République nomme le Premier ministre et, sur sa proposition, les autres membres du gouvernement (art. 8). Il préside le Conseil des ministres (art. 9), nomme aux emplois civils et militaires (art. 13), exerce discrétionnairement le droit de grâce en faveur des personnes condamnées par les juridictions répressives (art. 17). Il doit promulguer les lois définitivement adoptées par le Parlement (art. 10) – c'est-à-dire qu'il en certifie l'origine et ordonne qu'elles soient exécutées ; mais il peut demander une nouvelle délibération avant de les promulguer.

Enfin, il peut prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale (art. 12).

En outre, la Constitution de 1958 confère au président deux sortes de pouvoirs, inhabituels dans la tradition républicaine française : le recours au référendum et les pouvoirs exceptionnels.

Le recours au référendum (art. 11)

Le président de la République peut recourir au référendum. En d'autres termes, appeler l'ensemble des citoyens à trancher directement une question qui, autrement, devrait être soumise au Parlement. Le recours au référendum est, toutefois, subordonné à certaines conditions. Au niveau de la procédure, d'une part, le président doit être saisi par une proposition qui lui est faite soit par le gouvernement, soit – conjointement – par les deux Assemblées ; il ne peut donc pas agir spontanément.

D'autre part, quant au fond, n'importe quelle question ne peut être soumise à référendum. Il doit s'agir d'un « projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics » (comme en 1969, par exemple, où il était question d'une réforme du Sénat) ou « tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions » (ce qui est le cas, par exemple, du traité de Maastricht sur l'Union européenne signé le 7 février 1992).

Les pouvoirs exceptionnels (art. 16)

Ensuite, l'article 16 donne au président des pouvoirs exceptionnels en cas d'urgence et lorsque sont gravement menacées « les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux ». Alors, il « prend les mesures exigées par les circonstances » ; elles doivent être « inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les meilleurs délais, les moyens d'accomplir leur mission ». À titre de garantie, le Parlement – qui ne peut être dissous pendant que s'applique l'article 16 – « se réunit de plein droit ».

Le chef des armées (art. 15)

Il faut ajouter à cette énumération de pouvoirs expressément accordés par le texte constitutionnel que, par l'effet d'une sorte de coutume, le président de la République dirige la politique étrangère de la France ; on parle même, à ce propos, de « domaine réservé ». En outre, il exerce une influence prépondérante en matière de défense nationale – en dépit de la responsabilité dont est explicitement chargé le Premier ministre aux termes de l'article 21. Il est vrai que la Constitution fait du président le « chef des armées » (art. 15).

Le gouvernement

Le gouvernement est constitué de ministres et de secrétaires d'État qui sont placés à la tête des principales administrations (économie et finances, défense, relations extérieures, justice, éducation nationale, santé, etc.), mais qui participent tous à l'élaboration de la politique générale.

Le Premier ministre (art. 21)

Un Premier ministre assure la direction du gouvernement (art. 21). Tous les membres du gouvernement sont nommés par le président de la République. Le gouvernement n'en est pas moins responsable devant l'Assemblée nationale, qui lui accorde ou non sa confiance. Lorsque cette confiance est refusée, le Premier ministre est tenu de remettre la démission du gouvernement au président de la République (art. 50). Depuis l'instauration de la Ve République, les ministres et secrétaires d'État ne peuvent être membres du Parlement et doivent renoncer, notamment, à « tout emploi public » et à « toute activité professionnelle » (art. 23).

L'exercice du pouvoir exécutif (art. 20)

Bien que le texte de la Constitution ne le dise pas explicitement, le gouvernement a, pour l'essentiel, l'exercice du pouvoir exécutif. Cela résulte des formules employées notamment à l'article 20 (« Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation ») et à l'article 21 (« Le Premier ministre […] assure l'exécution des lois »). Toutefois, l'impulsion vient, en réalité, du président de la République, qui décide des grandes orientations, le Premier ministre mettant en œuvre le programme présidentiel. La répartition des tâches entre les « deux têtes de l’exécutif » est cependant modifiée en période de cohabitation, c’est-à-dire lorsque le président de la République doit « cohabiter » avec un Premier ministre d’une tendance politique différente. Dans ce cas de figure (qui s’est produit à trois reprises (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002), le pouvoir du Premier ministre l’emporte sur celui du président car son action est soutenue par la majorité de l’Assemblée.

Décret et arrêté

Le gouvernement dispose d'un pouvoir réglementaire que l'article 21 remet, en principe, au Premier ministre et qui s'exerce sous forme de décrets (signés par le Premier ministre) et d'arrêtés (émanant des simples ministres). Ce pouvoir est défini d'une façon extensive par l'article 37, puisque toutes les questions que la Constitution ne réserve pas expressément à la compétence du Parlement tombent dans le champ du pouvoir réglementaire.

Projet de loi et responsabilité engagée (art. 49)

De surcroît, le gouvernement intervient de diverses manières dans l'exercice de la fonction législative, qui est, pourtant, l'apanage du Parlement. En effet, il a, concurremment avec les parlementaires, l'initiative des lois (art. 39). En d'autres termes, il peut présenter des « projets » de lois préalablement délibérés en Conseil des ministres – et il ne se prive pas de le faire. Il dispose également du droit d'amender les textes en cours de discussion. Enfin, lorsqu'il est assuré de sa majorité, l'article 49 alinéa 3 lui donne le moyen d'éviter tout débat sur un projet de loi qu'il désire voir adopter sans modification : il lui suffit, alors, d'engager sa responsabilité sur ce projet. « Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée » par la majorité des membres de l'Assemblée.

Les ordonnances

Pendant un délai limité, le gouvernement peut obtenir du Parlement « l'autorisation de prendre, par ordonnances, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Ces ordonnances doivent être ultérieurement ratifiées par les Chambres (art. 38).

4.2. Le pouvoir législatif

Le pouvoir législatif revient au Parlement, dont les auteurs de la Constitution ont d'ailleurs voulu restreindre le rôle. Le Parlement est constitué de deux Chambres, l’Assemblée nationale et le Sénat, dont l'importance respective est inégale en droit comme en fait. Les conditions des élections à chacune de ces Chambres résultent de lois particulières et ne sont pas fixées par la Constitution.

L'Assemblée nationale

Elle est élue au suffrage universel direct. Le contrôle de l'action gouvernementale incombe essentiellement à l'Assemblée. C'est elle qui accorde ou refuse la confiance au gouvernement, soit lorsqu'il « engage sa responsabilité » sur un programme ou un projet de loi précis, soit lors du vote d'une « motion de censure » (art. 49) ; dans ce dernier cas, le gouvernement ne peut être renversé que par la majorité des membres composant l'Assemblée (et non pas seulement des députés présents et prenant part au vote).

Le Sénat

C'est un collège lui-même issu des collectivités territoriales (art. 24) qui élit le Sénat, au suffrage indirect.

La primauté donnée à l'Assemblée nationale (art. 45)

Le président de la République peut réunir en « Congrès » l'ensemble du Parlement afin de lui faire adopter un projet de révision de la Constitution. Ce projet doit avoir été préalablement voté par les deux Assemblées, séparément, mais dans les mêmes termes. La procédure du Congrès – qui a été utilisée, par exemple, en 1992 à propos des implications constitutionnelles du traité de Maastricht, ou encore en 2008 pour pouvoir ratifier le traité de Lisbonne –, permet d'éviter le référendum, qui reste la voie normale des révisions constitutionnelles (art. 89).

L'Assemblée nationale conserve, en outre, une place prépondérante dans l'exercice du pouvoir législatif : les projets de lois issus du gouvernement comme les « propositions » des membres de l'une ou l'autre Chambre doivent être adoptés à la majorité par chacune de ces Assemblées. Tant qu'elles ne sont pas arrivées à voter le même texte, le projet fait des « navettes » entre l'Assemblée nationale et le Sénat ; le cas échéant, à la demande du gouvernement, une « commission mixte paritaire » constituée de députés et de sénateurs tente d'élaborer un compromis (art. 45). À défaut de compromis, c'est l'Assemblée nationale qui a le dernier mot si le gouvernement le lui demande.

Les domaines de compétence assignés (art. 34)

L'une des grandes innovations de la Ve République concerne l'étendue de la compétence législative du Parlement : dans un souci d'efficacité, celle-ci a été réduite par les auteurs de la Constitution de 1958. En effet, jusqu'alors, le Parlement pouvait valablement faire des lois dans n'importe quel domaine, c'est-à-dire sur n'importe quel sujet. Depuis 1958, le Parlement ne doit plus intervenir que sur des sujets énumérés de façon limitative à l'article 34 de la Constitution. Hors de ce domaine commence la compétence réservée au pouvoir réglementaire, que l'article 37 confie au gouvernement. Si le Parlement dépasse les bornes de sa compétence législative en abordant des sujets réservés au gouvernement, il empiète sur les pouvoirs de ce dernier, qui peut lui opposer une « irrecevabilité » (art. 41) et le contraindre à suspendre ses délibérations. En cas de refus de l'une des Chambres, le Conseil constitutionnel doit être saisi et trancher le différend. En fait, il se trouve qu'à l'exception de quelques rares périodes le gouvernement a toujours disposé d'une majorité à l'Assemblée nationale et n'est guère entré en conflit avec elle, si bien que le Parlement n'hésite pas à s'aventurer très souvent hors des limites du domaine qui lui est assigné, avec le consentement au moins tacite de l'exécutif.

4.3. Le pouvoir judiciaire

Le troisième pouvoir, celui qui correspond à la fonction de justice, figure assez médiocrement dans le texte de la Constitution (titre VIII, art. 64 à 66) : il n'est question que de l'« autorité – terme volontairement modeste – judiciaire ». On y parle de son « indépendance », dont le président de la République est le garant ; de l'« inamovibilité » des juges ; du Conseil supérieur de la magistrature qui veille, notamment, sur la carrière des magistrats ; enfin, de la liberté individuelle des citoyens, dont l'autorité judiciaire a la garde.

La Haute Cour de justice (art. 68)

L'article 68 institue une Haute Cour de justice compétente pour juger d'une part le président de la République en cas de « haute trahison » et sur la demande des deux Chambres, d'autre part les membres du gouvernement pour les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Cet article a été modifié par la réforme constitutionnelle votée par le Congrès le 19 juillet 1993 : les membres du gouvernement sont désormais jugés par une Cour de justice de la République de quinze juges (douze parlementaires élus par l'Assemblée et le Sénat, et trois magistrats de la Cour de cassation) et qui peut être saisie par tout citoyen. Cette réforme a également accru l'indépendance du Conseil supérieur de la magistrature.

Le Conseil constitutionnel (art. 56 à 63)

La Constitution de 1958 a institué, sous le nom de « Conseil constitutionnel », un organe particulier chargé de contrôler la constitutionnalité des lois votées par le Parlement. Il s'agit d'un juge qui est spécialement chargé d'une tâche que les juges ordinaires refusent absolument : la tâche de juger la loi.

Cette haute juridiction, composée de neuf membres, fait l'objet des dispositions du titre VII de la Constitution (articles 56 à 63). Le président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat désignent, chacun, trois membres du Conseil. Le mandat est de neuf ans et n'est pas renouvelable, ce qui contribue à la liberté d'esprit des juges constitutionnels. Nommé par le président de la République, son président a voix prépondérante en cas de partage. Les anciens Présidents de la République font, de droit, partie à vie du Conseil constitutionnel. Toutefois, s'ils occupent une fonction incompatible avec la qualité de membre du Conseil, ils ne peuvent pas siéger.

Le Conseil est d'abord juge de la régularité des élections présidentielles et parlementaires, comme des opérations de référendum (art. 58, 59 et 60). Ensuite, il peut subordonner la ratification d'un traité international à une révision de la Constitution, s'il estime que certaines dispositions de ce traité ne sont pas compatibles avec des règles constitutionnelles (art. 54). Enfin – et c'est là sa mission la plus importante –, il est juge de la constitutionnalité des lois.

En effet, l'article 61 alinéa 2 dispose que « les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel avant leur promulgation » et l'article 62 ajoute qu'une « disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être ni promulguée ni mise en application ». Ainsi, après que la loi a été votée par le Parlement, et avant que le président de la République ait procédé à sa promulgation, le Conseil a le pouvoir de l'annuler lorsqu'il estime qu'elle n'est pas conforme aux règles constitutionnelles.

5. La révision de la Constitution

5.1. Procédure de révision

L'initiative de la révision de la Constitution appartient au président de la République, sur proposition du Premier ministre, ainsi qu'aux députés et sénateurs. Le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitivement adoptée quand elle a été approuvée par référendum (article 11). Le président de la République a toutefois la possibilité de renoncer au référendum et de faire approuver la révision par le Parlement – Assemblée nationale et Sénat – réunis en Congrès au château de Versailles. La majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés est alors requise.

5.2. Principales réformes constitutionnelles

Entre 1958 et 2008, la Constitution a connu vingt-quatre révisions, dont dix-neuf depuis le début des années 1990. Certaines induisent des modifications profondes dans le fonctionnement des institutions. Outre la réforme de 1962 sur l’élection du président de la République au suffrage universel, l’adoption en 2000 du quinquennat présidentiel (qui succède au mandat de sept ans) conforte la présidentialisation du régime en alignant le mandat présidentiel sur celui des députés et en réduisant les risques de cohabitation. De même, la réforme de 1974, qui institue l’élargissement du droit de saisine du Conseil Constitutionnel (qui ne concernait en 1958 que le président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat) à soixante députés ou soixante sénateurs, accroît le rôle du Conseil constitutionnel et les droits de l’opposition parlementaire.

Depuis le début des années 1990, les avancées de la construction européenne, et les transferts de compétences qu’elle entraîne de l’État français vers les institutions européennes, nécessitent également de réviser la Constitution à deux nombreuses reprises ; c’est le cas notamment en 1992 pour ratifier le traité de Maastricht et en 2008 pour ratifier le traité de Lisbonne. Parallèlement, le processus de décentralisation au profit des collectivités territoriales est également inscrit dans la Constitution (loi constitutionnelle du 28 mars 2003).

Enfin, d’autres révisions sont liées à des évolutions de nature sociétale ; c’est le cas par exemple de la loi du 6 juin 2000 sur la reconnaissance de la parité entre les hommes, ou encore la loi du 1er mars 2005 qui introduit le renvoi à la Charte de l’environnement dans le préambule de la Constitution.

5.3. La réforme de 2008

Afin de rééquilibrer les institutions de la Ve République, et notamment de renforcer les pouvoirs du Parlement, une réforme de la Constitution est votée par le Congrès le 21 juillet 2008 et promulguée le 23 juillet. Parmi ses principales dispositions, la loi institutionnelle dite « de modernisation des institutions » :
– entérine la parité hommes-femmes dans les institutions,
– limite à deux les mandats du président de la République,
– introduit la référence à l'environnement dans les projets de loi soumis à référendum,
– étend – sous certaines conditions – le droit à référendum à l'initiative d'un cinquième des parlementaires soutenus par un dixième des électeurs normalement inscrits sur des listes électorales,
– soumet à l'assentiment des parlementaires les nominations à des postes qui sont du ressort du président de la République (y compris ceux du Conseil constitutionnel)
– autorise le président de la République en exercice à s'adresser en personne au Parlement réuni en Congrès,
– remanie l'organisation et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature,
– transforme le Conseil économique et social en Conseil économique, social et environnemental,
– confère un nouveau statut aux langues régionales,
– crée la fonction de Défenseur des droits ayant pour mission de veiller au respect des libertés publiques.