administration (suite)

La théorie de l’imprévision élaborée au début de la Première Guerre mondiale aboutissait à indemniser le concessionnaire lorsque, par suite de circonstances exceptionnelles, sa gestion du service public lui imposait des pertes. La succession d’événements économiques qui se sont produits depuis la Première Guerre mondiale ne permet plus de faire jouer la théorie de l’imprévision, puisque les parties au contrat de concession (v. service public) ne peuvent plus ignorer que de telles circonstances sont toujours susceptibles de se reproduire. C’est pourquoi la jurisprudence a transformé la théorie de l’imprévision en affirmant que les parties à un contrat de concession ont toujours en vue le maintien d’un certain équilibre financier entre la prestation du concessionnaire et le résultat qu’il en attend. Il ne s’agit plus de faire collaborer provisoirement l’administration aux pertes du cocontractant, mais d’assurer une collaboration régulière entre le concédant et le concessionnaire sur la base de celle qu’ils avaient en vue lors de l’établissement de la convention de concession et du cahier des charges joint.

Lorsque l’autorité publique accomplit un acte administratif juridique ou une opération administrative matérielle sans lien avec un contrat administratif, mais ayant des répercussions néfastes sur ce contrat, il y a fait du prince, source d’indemnisation pour le cocontractant.

Les contrôles de l’administration

L’administration se doit tout ensemble d’être efficace et de respecter la légalité. Les divers types de contrôle exercés sur les personnes morales de droit public ont donc un double objet : renforcer l’efficacité du service et veiller à l’application du droit par les organismes chargés d’assurer un service public.

On distingue habituellement quatre types de contrôles possibles : les contrôles par l’administration elle-même, les contrôles financiers, les contrôles juridictionnels et les contrôles politiques. Il paraît cependant nécessaire d’évoquer, avant d’examiner chacun d’eux, le contrôle par les administrés. Non seulement ceux-ci peuvent exercer les voies de recours de droit qui leur sont ouvertes, mais les plaintes et les réclamations qu’ils peuvent presque toujours formuler auprès des administrations elles-mêmes, du « médiateur », des associations d’usagers, des syndicats et de leurs représentants dans les conseils consultatifs et dans les commissions paritaires, des formations politiques et de leurs élus ainsi qu’auprès de la presse permettent de découvrir et de dénoncer des irrégularités administratives ; ils participent ainsi à la formation d’une opinion publique plus ou moins diffuse susceptible de manifester sa force à l’occasion d’un scandale particulier, lors d’une consultation électorale ou de mouvements de foule.

En Union soviétique, il appartient constitutionnellement à tous les citoyens, et tout particulièrement aux organismes du parti, d’exercer un contrôle vigilant et permanent sur le respect de la légalité socialiste. Les citoyens peuvent également s’adresser aux tribunaux judiciaires, qui ont la possibilité d’attirer l’attention des autorités administratives sur les irrégularités qu’elles ont commises et même, parfois, d’indemniser le justiciable lésé. Ils peuvent également s’adresser au procureur général de l’U. R. S. S., nommé pour sept ans par le Soviet suprême ; ce fonctionnaire exerce un contrôle sur l’activité de tous les services. Ce procédé de contrôle, dit « Prokoutouria », existe dans la plupart des pays socialistes de l’Europe de l’Est.

Les contrôles administratifs

Les contrôles administratifs sont ceux que l’administration peut exercer sur elle-même en vue d’assurer un meilleur rendement aux services, de garantir l’indépendance réciproque des administrateurs et des administrés et d’assurer le respect de la légalité tant par les uns que par les autres.

On peut distinguer l’autocontrôle dans les cas du « recours gracieux » (requête présentée à une autorité administrative, pour lui demander de reconsidérer la décision qu’elle a prise) et du « recours hiérarchique » (requête de réformation présentée au supérieur hiérarchique de l’agent qui a pris la décision contestée), les contrôles exercés par les corps de contrôle et les inspections générales, les contrôles exercés par des commissions (contrôle préalable lorsqu’il s’agit d’un organe consultatif, contrôle a posteriori lorsqu’il s’agit d’une commission d’enquête), les contrôles sur les établissements publics et les collectivités territoriales par la voie de la tutelle administrative.

Mais, récemment, est apparue au sein des administrations publiques des pays développés une nouvelle technique du contrôle visant essentiellement à éviter les erreurs futures des administrateurs : il s’agit des « commissions d’organisation et méthode » (inspirées de l’expérience tentée en 1942 dans les services publics britanniques), dont les introducteurs français aiment à se référer à la Dîme royale de Vauban et à un essai de jeunesse de Woodrow Wilson sur l’administration publique. On comptait en France, en 1960, environ 2 agents plus ou moins spécialisés en organisation sur 10 000 fonctionnaires, alors qu’il y en avait 1 pour 1 000 en Grande-Bretagne ; depuis 1959 une section spéciale « fonction publique » a été créée à l’Institut d’études supérieures des techniques d’organisation (I. E. S. T. O.), fondé en 1955. Il semble que des résultats appréciables aient été obtenus au ministère des Affaires économiques et des Finances en matière de centralisations comptables, d’établissement et de réunion de statistiques relatives à l’exécution du budget et à l’évolution de la trésorerie ainsi que d’établissement de comptes prospectifs en vue d’améliorer la préparation du budget. En revanche, aucun résultat ne paraît avoir été acquis en ce qui concerne le fonctionnement même des services administratifs ni les rapports entre les agents publics et les usagers.