collectivité territoriale (suite)

États unitaires

Le statut des collectivités locales résulte soit des coutumes, soit de la loi nationale, soit encore des deux. C’est ainsi qu’en Grande-Bretagne, par exemple, on se trouve en présence de 145 comtés et bourgs-comtés ; largement compétents en matière d’état civil, de police, d’affaires sociales et d’urbanisme, ils ont à leur tête un conseil composé pour les trois quarts d’élus du suffrage direct et pour un quart d’« aldermen » élus par les précédents ; dans les bourgs ayant rang de comté, le conseil élit chaque année un maire aux fonctions essentiellement honorifiques ; 1 384 bourgs ou districts gèrent les services publics, construisent et peuvent recevoir des délégations d’attribution des comtés ; ils ont à leur tête un conseil élu ; dans les districts urbains, ce dernier désigne chaque année dans son sein un « chairman ». Ces 1 529 collectivités autonomes résultent d’un regroupement autoritaire de 11 300 paroisses en grande majorité rurales. Ce regroupement s’est accompagné d’une diminution des activités locales et d’une extension de l’administration de l’État, alors que, par tradition, la notion britannique d’affaires locales était large et comprenait toutes les tâches qui mettent directement l’usager au contact du service.

Les collectivités locales en France

Animés par une volonté d’égalité et par un profond désir de réagir contre la diversité et la complexité de l’organisation administrative de l’Ancien Régime, les constituants de 1789 ont tout ensemble cherché à unifier et à uniformiser. Ils ont accepté les 44 000 paroisses existantes, bien qu’un grand nombre d’entre elles n’aient jamais eu qu’une vie des plus embryonnaire. Se refusant à créer 4 500 municipalités de canton, ils ont divisé la France en quatre catégories de circonscriptions : la commune, le canton, le district (qui deviendra l’arrondissement) et le département. Dans chaque circonscription se trouvent un conseil, un directoire et un procureur syndic, tous élus au suffrage censitaire.

Ce système a pour fondement la croyance en l’existence d’un pouvoir municipal distinct du pouvoir étatique. Cependant, la municipalité de la commune (conseil et directoire) est soumise au contrôle du procureur syndic et à celui des corps élus du département. Avec les lois de 1789-90, « l’anarchie spontanée devient l’anarchie légale » (Laine). Des mesures d’ordre deviennent vite nécessaires. Le 14 frimaire an II, la plupart des attributions du département passent aux districts placés sous l’autorité du pouvoir central. Ultérieurement, les districts sont supprimés, l’assemblée départementale cède la place à un directoire de 5 membres élus mais destituables et contrôlés par une commission nommée par le gouvernement. Le 14 frimaire an II, les corps municipaux sont placés sous la surveillance d’un agent du Comité de salut public, chargé de poursuivre et requérir l’application des lois. À partir de la loi du 28 pluviôse an VIII, le Premier consul, ou le préfet qui le représente, nomme les municipalités et les conseillers généraux. Le gouvernement de Juillet revient à l’élection (système censitaire) des conseils municipaux (1831) et des conseils généraux (1833) ; en 1837, les conseils municipaux sont habilités à prendre une décision exécutoire en certaines matières, et, en 1838, la personnalité juridique est reconnue au département ; en 1848, les conseils municipaux et généraux sont élus au suffrage universel, mais — le mouvement étant freiné par l’insurrection de la « Commune de Paris » — c’est sous la III^e République que toutes les communes élisent leur maire.

Une tendance à la décentralisation devait apparaître à la fin du xix^e s. et au début du xx^e s. ; cependant, à la veille de la Seconde Guerre mondiale, la tendance s’était inversée, en particulier en matière financière.

La Constitution d’octobre 1946 annonce des mesures de décentralisation, notamment en ce qui concerne les libertés départementales et les attributions des présidents des conseils généraux, mais ces mesures ne seront jamais prises. L’éternel débat entre décentralisation et déconcentration n’a guère de conséquences pratiques, les gouvernements successifs songeant surtout à rationaliser la déconcentration fonctionnelle dans le cadre de la région.

La Constitution du 4 octobre 1958 proclame : « Les collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi », et énumère trois collectivités locales : commune, département et territoire d’outre-mer. Il convient cependant d’ajouter à cette liste, bien que la personnalité juridique ne leur ait pas été attribuée : la circonscription d’action régionale, le district urbain et la communauté urbaine, les syndicats de communes, l’arrondissement et le canton.

La commune

Véritable donnée de fait, la commune constituait un groupement naturel d’habitants avant d’être organisée en circonscription territoriale. Aujourd’hui, en France, le statut de la commune répond à un double besoin : elle est une circonscription administrative de l’État et elle est chargée de la gestion des intérêts locaux.