Cet article fait partie du DOSSIER consacré à la France et du DOSSIER consacré au Moyen Âge.

 Collectivité territoriale décentralisée, dotée de la personnalité morale qui est à la base de l'organisation administrative française.

 Association des bourgeois d'une même ville, d'un même bourg, qui jouissait de privilèges conférant une certaine autonomie.

 Communes révolutionnaires, communes créées en France pendant la Révolution.

La circonscription de base

La commune est une collectivité locale qui constitue la circonscription de base de l'Administration française. Plus petite subdivision administrative, elle est aussi la plus ancienne, puisqu'elle a succédé aux villes et paroisses du Moyen Âge puis de l'Ancien Régime. Son statut actuel est largement issu de la « loi municipale » du 5 avril 1884, qui demeure, même après l'adoption de la loi du 2 mars 1982, le texte de référence.

Au 1^er janvier 2009, on comptait en France (y compris les DOM) 36 682 communes, dont 36 570 en métropole. Il faut y ajouter les 111 communes des Collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie. Dans le cadre du dernier recensement, daté de 2006, 2 774 communes ont moins de 100 habitants, dont 955 moins de 50 habitants et 41 moins de 10 habitants.

Dans l'Union européenne à 27, la population communale moyenne se situe entre 4 000 et 5 000 habitants. Avec des écarts énormes entre ces moyennes puisque la valeur la plus élevée, celle des Pays-Bas, dépasse 35 000 personnes et la plus faible, celle de l'Irlande, est de l'ordre de 1 000 habitants. Ces valeurs moyennes recouvrent, dans certains cas, de fortes disparités régionales et sont à manipuler avec précaution.

Les représentants élus de la commune

En tant que collectivité locale autonome, la commune comporte deux organes essentiels : l'un délibérant, le conseil municipal, et l'autre exécutif, le maire.

Le conseil municipal

Le conseil municipal est composé de représentants élus au suffrage universel direct pour six ans, dont le nombre varie en fonction de l'ampleur de la population (9 conseillers dans les communes de moins de 100 habitants, 69 au-delà de 300 000 habitants). Une fois élus, les conseillers municipaux élisent le maire parmi eux.

Les attributions essentielles du conseil municipal sont le vote du budget, la gestion des intérêts communaux et l'organisation des services municipaux obligatoires, comme la lutte contre l'incendie, ainsi que celle des services facultatifs. Il peut enfin accorder, sous certaines conditions, des aides aux entreprises en difficulté, créer et supprimer des emplois communaux.

Le maire

Le maire est élu par le conseil municipal à la majorité absolue aux deux premiers tours, et à la majorité relative au troisième. Il est l'exécutif de la commune et, à ce titre, doit préparer et exécuter les décisions du conseil municipal. Il doit également gérer le personnel communal (nomination, révocation, sanction) et assurer la police municipale. Il peut bénéficier de délégations de pouvoir de la part du conseil dans les matières énumérées à l'article 122-20 du Code des communes : création d'écoles, passation de contrats, délivrance de concessions dans les cimetières, etc. En tant qu'agent du pouvoir central, le maire dirige certains services déconcentrés de l'État : fonctions d'état civil et d'ordre public (il est officier de l'état civil et de la police judiciaire), d'organisation des élections et de délivrance de titres réglementaires.

Domaine d'intervention et contrôle de la commune

L'action de la commune et celle du maire sont soumises au contrôle administratif institué par la loi du 2 mars 1982 en remplacement de la tutelle de l'État. Les décisions municipales sont exécutoires dès leur publication, mais elles doivent être transmises au représentant de l'État, qui peut en faire contrôler la légalité par les tribunaux administratifs ; la responsabilité des élus locaux devant la Cour de discipline budgétaire et financière est engagée. Le contrôle de la régularité des actes budgétaires est exercé par des chambres régionales des comptes. La nomination du comptable de la commune par le gouvernement intervient après agrément du maire. Le préfet veille à l'exercice régulier des compétences attribuées aux autorités communales.

Depuis 1982, le domaine d'intervention des communes s'est élargi. Elles exercent désormais l'essentiel des fonctions de proximité (voirie, transport scolaire, ramassage des ordures ménagères, assainissement, etc.) et peuvent intervenir en matière économique, commerciale et sociale sans être soumises à l'approbation du préfet, ainsi qu'en matière d'urbanisme, de plan d'occupation des sols, de permis de construire, d'aménagement du territoire, de formation professionnelle, d'environnement, d'habitat, d'écoles.

Toutefois, parmi ces domaines d'intervention, très peu de compétences nouvelles sont intégralement confiées aux autorités communales. Il s'agit plutôt de compétences partagées avec les autres collectivités locales et l'État : ainsi, pour la planification et l'aménagement du territoire, c'est la Région qui détient l'essentiel des compétences, la commune n'ayant qu'un rôle consultatif.

Les ressources de la commune

Les ressources propres

Pour mener à bien son action, la commune dispose de ressources propres, issues principalement de quatre impôts : taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe sur les propriétés bâties, taxe d'habitation et taxe professionnelle. Depuis une loi du 10 janvier 1980, les communes fixent elles-mêmes le taux applicable à ces taxes. Elles bénéficient, en outre, d'une dotation globale de fonctionnement versée par l'État et d'un fonds de compensation de la TVA.

Mais l'ensemble de ces ressources suffit à peine à financer 40 % de leurs dépenses, dont la liste ne cesse de s'allonger : coût de fonctionnement des équipements communaux, remboursement des prêts qui ont permis de réaliser ces équipements, dépenses obligatoires (voirie, police, enseignement, hygiène, contribution à l'aide sociale), ou encore interventions économiques autorisées par la réforme de 1982. Pour compenser l'insuffisance de leurs fonds propres, les communes doivent faire appel à des subventions de l'État et à des emprunts. Depuis 1982, elles reçoivent une dotation globale d'équipement, ainsi qu'une dotation générale de décentralisation.

Les associations de communes

La plupart des communes, en raison du faible nombre de leurs habitants, ne disposent pas des moyens suffisants pour financer leur action ; c'est pourquoi le législateur encourage leur regroupement, afin de gérer en commun des équipements et des services, ou dans la perspective d'un projet de développement.

Les structures intercommunales peuvent être sans fiscalité propre ou avec fiscalité propre.

– Les syndicats de communes sont des structures sans fiscalité propre ; leurs attributions sont généralement limitées et techniques. Cette forme de coopération correspond à l'idée d'une « intercommunalité de gestion ». Ces syndicats, dont les ressources principales proviennent des contributions communales, peuvent être dotés d'une ou de plusieurs types d'attributions : syndicats « à vocation unique » (SIVU, prévus par la loi depuis 1890 et constitués pour un seul domaine d'attribution) ou syndicats « à vocation multiple » (SIVOM, prévus par la loi depuis 1970 et pour lesquels plusieurs compétences sont conférées au syndicat, soit pour toutes les communes, soit pour certaines d'entre elles).

– Les établissements publics intercommunaux (EPCI) ont une fiscalité propre. Ils répondent à un souci d'intercommunalité « de projet », voire « d'intégration » ou, tout au moins, à une volonté d'assurer l'administration d'un ensemble cohérent de compétences sur un même territoire intercommunal. Il existe différentes catégories d'EPCI :

• la communauté de communes. Les communautés de communes exercent obligatoirement à la place des communes membres des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique. Elles exercent également des compétences optionnelles choisies parmi au moins l'un des domaines suivants : protection et mise en valeur de l'environnement, politique du logement et du cadre de vie, création, aménagement et entretien de la voirie, construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire, action sociale d'intérêt communautaire, tout ou partie de l'assainissement. Elles peuvent enfin exercer tout ou partie des compétences du département en matière d'action sociale, après avoir signé une convention avec lui.

• la communauté d'agglomération. Ces structures ont été créées en 1999 en remplacement des communautés de villes. Elles exercent au moins trois compétences, au choix, parmi les six suivantes : création ou aménagement et entretien de voirie et de parcs de stationnement d'intérêt communautaire, assainissement, eau, protection et mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie, construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire, action sociale d'intérêt communautaire. Elles peuvent également exercer pour le département tout ou partie de ses compétences dans le domaine de l'action sociale, après avoir conclu avec lui une convention.

• la communauté urbaine. La loi du 12 juillet 1999 a renforcé les compétences des communautés urbaines. Elles sont obligatoirement chargées : du développement et de l'aménagement physique, économique, social et culturel de l'espace communautaire, de l'habitat et de la politique de la ville dans la communauté, de la gestion des services d'intérêt collectif, de la protection et de la mise en valeur de l'environnement et de la politique du cadre de vie. Les communautés urbaines peuvent exercer, après avoir passé une convention avec le département, tout ou partie de ses compétences dans le domaine de l'action sociale.

• le syndicat d'agglomération nouvelle (SAN). Formule spécifique aux villes nouvelles, avec des attributions obligatoires en matière d'urbanisme (schémas directeurs et POS), d'aménagement et de construction (ZAC), de lotissements et d'opérations groupées de plus de 30 logements, de permis de construire, de transports, de réseaux et de voies nouvelles, ou encore de développement économique. Ils ont vocation à disparaître au profit des autres structures.

Une commune peut adhérer à plusieurs syndicats de communes, si ceux-ci n'exercent pas les mêmes compétences. Elle ne peut pas, en revanche, adhérer à plusieurs établissements à fiscalité propre.

Au 1^er janvier 2009, il existait en France (y compris les DOM), 16 communautés urbaines, 174 communautés d'agglomération, 2 406 communautés de communes et 5 syndicats d'agglomération nouvelle.. ,

Par ailleurs, il existe de nombreuses autres approches de coopération entre des communes : pays, ententes et conférences intercommunales, contrats de ville, contrats de pays, réseaux de villes, parcs naturels régionaux, plans d'aménagement rural, chartes intercommunales, conventions de développement et programmes d'aménagement local, comités de bassin d'emploi, pays d'accueil touristique, centres intercommunaux d'action sociale, missions locales intercommunales pour l'emploi, associations, groupements d'intérêt public, etc.

Les communes au Moyen Âge

Au Moyen Âge, le terme de commune s'applique à des villes ou à des bourgs qui ont reçu des autorités dont ils dépendent un privilège de commune, écrit ou non ; ce privilège est avant tout la reconnaissance du droit de s'associer et de se grouper.

L'essor des villes

Le développement économique et démographique

Dès le X^e s. en Italie, au XI^e s. ailleurs en Europe, les villes connaissent un essor parallèle à la reconnaissance commerciale de l'Occident. Cet essor se traduit par un accroissement de la fonction économique de la ville, accompagné d'une diversification des activités : artisanat et commerce submergent la fonction religieuse des cités épiscopales d'Italie ou du Midi français, comme la fonction agricole de bien des villes moyennes ou petites de la France et du Saint Empire. À ce premier trait s'en ajoute un second : l'augmentation de la population par immigration et le brassage de ces populations d'origines diverses.

Le manque administratif

Dans un monde largement rural, où les activités et la vie des habitants sont homogènes, la ville oppose la diversité et l'intensité de ses activités. Mais la ville ne trouve pas sa place dans l'organisation administrative et judiciaire des campagnes ; le cadre seigneurial s'accommode mal de la poussée urbaine. Aussi la ville des XI^e et XII^e s. se caractérise-t-elle souvent par le vide politique et administratif, par l'absence de toute organisation municipale. En conséquence, face aux tenants traditionnels de l'autorité (évêque ou seigneur), la ville est en position fragile.

Le mouvement communal

L'octroi de libertés

Ce que l'on appelle le mouvement communal doit donc d'abord se comprendre, dans un sens large, comme un mouvement de défense des habitants, un moyen de lutter contre l'isolement dans un monde tout entier organisé en fonction des campagnes.

Contre ou à côté des pouvoirs traditionnels, la ville a affirmé son originalité, de diverses manières. Ses habitants se sont donné un statut : ils doivent être libres et remplir certaines conditions de résidence pour devenir citoyen ou bourgeois de leur ville. Un droit urbain spécifique est né, qui garantit l'exercice des activités commerciales ou artisanales dans l'enceinte de la ville. Les citadins ont obtenu des privilèges et des franchises qui autorisent le plus souvent la création d'une juridiction propre à la ville, avec des magistrats choisis par les habitants : échevins et maires dans les villes du Nord, consuls en zone méditerranéenne. Enfin certaines villes, en Italie, en France, en pays d'Empire, ont obtenu une commune.

Les types de formation communale

Il y a commune lorsque est reconnue une association qui regroupe tout ou partie des habitants, ceux-ci ayant juré de s'aider mutuellement : association et serment font la commune, et les textes médiévaux ont utilisé le terme de conjuration au même titre que celui de commune. Par là, la cohésion des habitants est renforcée.

Dans certains cas, les citadins ont formé une commune pour obtenir du seigneur des franchises d'ordre municipal qu'ils ne possédaient pas encore : ainsi à Cambrai où l'évêque est chassé de la ville par les communiers en 1077, à Laon où l'évêque est assassiné en 1113, à Florence où la noblesse rurale et la bourgeoisie des métiers s'associent par serment, en 1138, et dépouillent l'évêque de ses pouvoirs. Dans d'autres cas, la ville possédait déjà ces franchises lorsqu'elle s'est constituée en commune. Parfois, et c'est le cas pour Saint-Quentin, la formation de la commune, témoignage de la vitalité de la ville, permet à ses habitants d'accroître leurs franchises.

Le soutien des autorités

La conjuration communale n'a pas toujours été accompagnée de violences. Si l'on note une résistance de certains seigneurs ecclésiastiques, ce n'est pas le cas le plus général : souvent les clercs ont accepté la commune car ils y ont vu une institution de paix, un moyen de faire cesser les troubles, et donc de favoriser l'activité économique de leur ville. Quant aux pouvoirs laïques, ils ont en général été favorables au mouvement communal : en France, dans la seconde moitié du XII^e s., Louis VII et Philippe Auguste ont concédé de nombreuses chartes de commune dans un souci de défense ; non parce qu'ils entendaient lutter contre la féodalité, mais parce qu'ils rendaient la ville responsable financièrement de la mise en état de ses murailles.

L'évolution de la commune

Il ne s'agit pas pour autant de nier le caractère antiféodal – on préférerait dire aféodal – de l'émancipation urbaine en général, des communes en particulier ; par les franchises, l'autonomie, la ville sort du cadre seigneurial.

En Italie et dans le Midi de la France, les communes, en élargissant leurs droits sur les campagnes, s'organisent en véritables cités-États souveraines, indépendantes des pouvoirs supérieurs du pape et de l'empereur. En Flandre, en Allemagne, des ligues urbaines se forment pour mieux protéger les libertés urbaines. En France, en Angleterre, le renforcement du pouvoir monarchique, à partir du XIII^e s., limite l'autonomie urbaine. Le poids financier de la défense communale est si lourd que certaines villes, écrasées de dettes, renoncent spontanément à leur commune et acceptent la tutelle des officiers du roi.

Les communes ne disparaissent pas toutes aux XIV^e et XV^e s. ; certaines même se créent. Mais leur situation se dégrade ; le roi ne s'adresse plus alors à ses communes, mais à ses « bonnes villes », plus nombreuses, plus soumises.

Les communes révolutionnaires

Apparues spontanément après la prise de la Bastille, les communes révolutionnaires de France sont organisées le 14 décembre 1789 par l'Assemblée nationale constituante. Leur administration est confiée à un Conseil général composé d'officiers municipaux et de notables, élus par les citoyens actifs pour deux ans, parmi lesquels sont choisis le maire, le procureur-syndic et le substitut. Dans ce cadre, la Commune de Paris jouit d'un régime spécial (Commune de Paris).

Le nom de commune a également été donné au gouvernement révolutionnaire français formé après l'insurrection parisienne du 18 mars 1871 (la Commune).