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les tribunaux pénaux internationaux (TPI)

L'idée de traduire devant une juridiction internationale les criminels de guerre s'est développée au xxe siècle. À l'issue du premier conflit mondial, nombre de généraux et d'hommes politiques français avaient tenté, en vain, d'obtenir l'extradition et le jugement de l'empereur d'Allemagne, Guillaume II, réfugié aux Pays-Bas. Mais ce n'est que lorsque furent découvertes les atrocités commises par les nazis que le premier tribunal militaire international vit le jour à Nuremberg. Les projets de cour pénale internationale restèrent en suspens pendant plus de quarante ans, puis deux juridictions furent constituées dans les années 1990 pour juger les crimes commis sur le territoire de l'ancienne Yougoslavie et au Rwanda. Cependant, tous ces tribunaux étaient des tribunaux ad hoc, c'est à dire dotés de compétences réduites dans le temps et dans l'espace. Il fallut attendre 1998 pour que soit enfin adopté le statut d'une Cour pénale internationale, permanente, et chargée de « juger les crimes les plus graves ayant une portée internationale ». Cette cour ne fonctionnera que lorsqu'elle aura été ratifiée par 60 États.

Les tribunaux de Nuremberg et de Tokyo

Le premier tribunal militaire international fut créé après la Seconde Guerre mondiale à Nuremberg pour juger les crimes de guerre nazis.

Au procès de Nuremberg (20 novembre 1945-1er octobre 1946), les chefs nazis furent jugés par un tribunal de guerre, composé de quatre juges (américain, britannique, soviétique et français), assistés chacun d'un suppléant. Les statuts du tribunal définissaient trois chefs d'accusation susceptibles d'engager une responsabilité individuelle : crime contre la paix, crime de guerre et crime contre l'humanité. Sur les 24 accusés, 3 ne comparurent pas, 12 furent condamnés à mort (dont Bormann, par contumace), 7 à des peines de prison et 3 furent acquittés.

Le général Mac Arthur, commandant des troupes d'occupation, établit un tribunal identique pour l'Extrême-Orient (le tribunal de Tokyo).

Le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY)

Origine et compétence

Le TPIY a été créé le 25 mai 1993 par la résolution 827 du Conseil de Sécurité, après la publication par la Commission des droits de l'Homme d'un rapport dénonçant les « violations généralisées des droits de l'Homme » dans l'ancienne Yougoslavie. Ayant été institué par une résolution en vertu du chapitre VII de la charte des Nations unies et non par un traité, ce tribunal n'a pas une portée universelle : c'est un tribunal ad hoc, avec des compétences limitées. Le TPIY est en effet chargé de juger les personnes présumées responsables de violations graves du droit humanitaire mais uniquement sur le territoire de l'ex-Yougoslavie et depuis 1991. Les statuts du TPIY distinguent quatre types de crimes : les infractions graves aux Conventions de Genève, les violations aux lois ou coutumes de guerre, le génocide et les crimes contre l'humanité.

Le tribunal a compétence à l'égard des personnes physiques (et non des personnes morales) ; il détient la primauté sur les juridictions nationales et peut demander le dessaisissement d'une affaire à tout stade de la procédure. Son siège est à La Haye.

Organisation

Le TPIY comprend trois chambres de première instance et une chambre d'Appel, le procureur et un Greffe commun au procureur et aux chambres. Les juges permanents sont au nombre de seize ; ils sont élus par l'Assemblée générale sur une liste présentée par le Conseil de sécurité pour un mandat de quatre ans renouvelable. Le procureur, responsable de l'instruction des dossiers et de la poursuite contre les auteurs des crimes, est nommé par le Conseil de sécurité sur proposition du Secrétaire général. Il est indépendant du Conseil de sécurité, des États, des organisations internationales et des Chambres du TPIY. Le greffe est chargé d'assurer l'administration et les services du tribunal international.

Déroulement du procès

C'est au procureur que revient la décision d'ouvrir une information. Après interrogatoires des suspects, des victimes et des témoins, réunion des preuves, avec le concours éventuel des autorités de l'État concerné, le procureur dresse un acte d'accusation qu'il transmet à un juge de première instance ; après examen du dossier, celui-ci rejette ou confirme l'acte d'accusation.

En cas de confirmation, le juge, sur réquisition du procureur, lance les ordonnances et les mandats d'arrêts et de détention. Le procès ne s'ouvre qu'à condition que l'accusé soit présent physiquement. Au terme du procès, la Chambre de première instance prononce une sentence et impose des peines et des sanctions à ceux qui ont été reconnus coupables. Le Procureur ou les personnes condamnées peuvent faire appel et la Chambre d'appel peut confirmer, annuler, ou réviser les décisions de chambre de première instance. La sentence peut être révisée si un fait nouveau et décisif, inconnu à l'époque du procès, est découvert.

Bilan

En octobre 2001, le tribunal avait traité 8 affaires ; 6 étaient en cours d'appel, 6 en attente de jugement, trois procès était en cours et plus d'une dizaine faisant l'objet de procédures préalables n'avaient pas encore débuté. Au total, plus d'une centaine de personnes ont été ou sont poursuivies devant ce tribunal.

Le procès le plus attendu était celui de Slobodan Milosević, qui s'est ouvert devant le TPIY le 12 février 2002 : inculpé depuis mai 1999 pour crimes de guerre et crimes contre l'humanité au Kosovo, puis arrêté par les autorités serbes en avril 2001, il avait été transféré à La Haye en juin 2001. Cette même année, de nouveaux chefs d'accusation (parmi lesquels le génocide et la complicité de génocide) ont été retenus contre l'ancien chef d'État yougoslave pour les crimes commis en Croatie entre août et juin 1992 et ceux commis en Bosnie-Herzégovine entre 1991 et 1995. La mort de l'ancien dirigeant avant la fin de son procès, en mars 2006, met pourtant un terme aux poursuites engagées, puisque la procédure engagée contre lui s'éteint avec sa disparition.

Par ailleurs, le tribunal étant dépourvu de pouvoir coercitif, l'arrestation des inculpés dépend du bon vouloir des États concernés ; aujourd'hui, plusieurs criminels ayant fait l'objet d'un mandat d'arrêt sont encore en liberté : c'est le cas de Ratko Mladič, Radovan Karadžić et Dragoljub Ojdanic.

Le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR)

Le TPIR a été institué le 8 novembre 1994 par la résolution 955 du Conseil de sécurité pour « juger les personnes présumées responsables d'actes de génocide ou d'autres violations du droit humanitaire commis sur le territoire du Rwanda et les citoyens rwandais présumés responsables de tels actes ou violations commis sur le territoire d'États voisins entre le 1er janvier et le 31 décembre 1994. » Il siège à Arusha (Tanzanie) et fonctionne selon le modèle du TPIY.

Fin 2001, plus d'une cinquantaine de personnes ont fait l'objet d'un acte d'accusation ; parmi elles figure Jean Kambanda, ancien Premier ministre du Rwanda, condamné en avril 1998 à la prison à perpétuité pour « génocide, entente en vue de commettre le génocide, incitation directe et publique à commettre le génocide, complicité dans le génocide et crimes contre l'humanité ».

Cependant, malgré ces relatifs succès, le TPIR suscite des critiques. Le gouvernement rwandais reproche notamment aux juges de ne pas appliquer la peine de mort (non prévue dans les statuts) alors que cette peine existe dans le droit rwandais. Ce traitement permet à certains accusés d'échapper à la peine capitale qu'ils se verraient infliger s'ils étaient jugés dans leur pays. Le gouvernement rwandais réclame également le transfert du siège du Tribunal d'Arusha à Kigali.

La Cour pénale internationale

L'idée de mettre en place une juridiction pénale internationale a été réactivée pendant les années 1990 avec la création des tribunaux pénaux pour la Yougoslavie et le Rwanda. Le premier projet est proposé à l'Assemblée générale des Nations unies en 1993. Cinq ans après, la CPI voit le jour : le 17 juillet 1998, à l'issue de la conférence de Rome, son statut est adopté, avec cent-vingt voix pour, sept contre (dont la Chine, les États-Unis, l'Inde et Israël) et vingt-et-une abstentions.

À l'inverse des tribunaux pénaux internationaux qui l'ont précédée, la CPI est une institution permanente, universelle et indépendante. Elle est compétente pour juger des personnes coupables des « crimes les plus graves ayant une portée internationale », c'est à dire le crime de génocide (article 6), les crimes contre l'humanité (article 7), les crimes de guerre et le crime d'agression (article 5). La CPI, contrairement aux deux tribunaux pénaux internationaux, n'a pas primauté sur les juridictions étatiques. Un principe de complémentarité est en effet prévu dans le préambule et au premier article du Statut (article 1er, la Cour « est complémentaire des juridictions criminelles nationales »). En tant qu'organe complémentaire des juridictions nationales, la Cour n'a pas vocation à se substituer à elles, et elle n'interviendra que si les États n'ont pas la volonté ou sont dans l'incapacité de juger eux-mêmes les situations soumises à leurs juridictions (en vertu de l'article 17 paragraphe 1, une affaire est jugée irrecevable devant la Cour, qui doit alors se dessaisir, lorsqu'elle est ou a été traitée par un État, « à moins que cet État n'ait pas la volonté ou soit dans l'incapacité de mener véritablement à bien l'enquête ou les poursuites »).

Par ailleurs, l'art 124 prévoit « qu'un État qui devient partie au présent Statut peut déclarer que, pour une période de sept ans à partir de l'entrée en vigueur du Statut à son égard, il n'accepte pas la compétence de la Cour en ce qui concerne la catégorie de crimes visée à l'article 8 (crimes de guerre) lorsqu'il est allégué qu'un crime a été commis sur son territoire ou par ses ressortissants. Il peut à tout moment retirer cette déclaration. Les dispositions du présent article seront réexaminées à la conférence de révision convoquée conformément à l'article 123, § I » (sept ans après l'entrée en vigueur).

Par conséquent, la complémentarité prévue par le Statut exprime un partage équilibré des compétences entre la CPI et les tribunaux nationaux, et il est essentiel que l'ordre juridique interne des États parties soit adapté à cette nouvelle forme de collaboration avec une juridiction indépendante.

Les États doivent faire en sorte que leurs législations nationales leur permettent de juger les individus ayant commis des crimes relevant du Statut de Rome ; dans le cas contraire, ces crimes relèveraient de la compétence de la Cour. Il est donc indispensable d'étendre la compétence des tribunaux étatiques à la compétence universelle pour l'ensemble des crimes prévus dans le Statut de Rome. Le principe de la compétence universelle, implicitement prévu par le Statut, permet à chaque État de traduire en justice les auteurs de ces crimes, quel que soit l'endroit où ils ont été commis et quelle que soit la nationalité de l'auteur.

En définitive, pour pouvoir juger les crimes contre l'humanité, crimes de génocide et crimes de guerre, les juges des États signataires vont avoir besoin de s'appuyer sur une loi interne. La loi d'adaptation du Statut de la CPI est la garantie pour les États parties de pouvoir juger eux-mêmes les crimes internationaux de la compétence de la Cour. De nombreux pays, tels que la Belgique et le Canada, ont déjà effectué ce travail législatif d'adaptation du Statut.

L'enjeu principal d'une telle loi d'adaptation en France sera de permettre la poursuite des criminels de guerre en France. En effet, en l'état actuel du droit français, il n'existe aucune disposition ou section relative aux crimes de guerre. Avec la CPI, la France va devoir reconnaître la spécificité de ces crimes et notamment leur imprescriptibilité prévue dans le Statut de Rome. L'intégration des crimes de guerre est rendue encore plus impérative par le fait que la France a décidé, lors de la ratification du Statut, le 9 juin 2000, d'appliquer l'article 124 qui lui permettra de refuser la compétence de la Cour pour les crimes de guerre pour une période de 7 ans après l'entrée en vigueur du Statut. Ainsi, pendant les 7 premières années d'exercice de la CPI, la France sera seule à pouvoir juger ses criminels de guerre.

Après avoir révisé sa Constitution (en vertu de l'article 54, si un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, la ratification de cet engagement ne peut intervenir qu'après une révision de la Constitution) et ratifié le Statut, la France se prépare aujourd'hui à adapter sa législation. Une proposition de loi relative à la coopération avec la CPI fut présentée par le sénateur Robert Badinter, le 20 décembre 2001 aux parlementaires français. Le 19 février 2002, l'Assemblée Nationale a adopté sans modification la proposition de loi, adoptée par le Sénat en première lecture.

Pour être en mesure de fonctionner, la Cour, dont le siège est basé à La Haye, nécessitait la ratification de son Statut par un minimum de soixante États. Ce fut chose faite en avril 2002 : son entrée en vigueur a été fixée au 1er juillet 2002 et son inauguration au 11 mars 2003. Toutefois, outre le refus de ratification de la Russie, du Japon, de la Chine, de l'Inde, du Pakistan, d'Israël et des États arabes (à l'exception de la Jordanie), l'opposition des États-Unis d'Amérique est préoccupante. Le 31 décembre 2000, soit le dernier jour d'ouverture à la signature du traité, ils ont en effet fini par le signer in extremis, mais ils ne l'ont toujours pas ratifié : le 10 décembre 2001, le Sénat américain s'est même massivement prononcé en faveur du projet de loi Jesse Helms visant à interdire toute coopération des États-Unis avec la CPI. Quel sera alors le poids d'une Cour pénale internationale si elle ne bénéficie pas du soutien américain ?

Le Statut de Rome repose sur deux principes essentiels : la complémentarité des compétences de la Cour et des juridictions nationales, ainsi que la coopération des États avec la Cour. Or, les enjeux et implications émanant de ces principes bouleversent l'ordre juridique interne et le fameux principe de souveraineté des États en matière judiciaire. Cela explique que de nombreux États, en premier lieu les États-Unis d'Amérique, aient opposé une résistance lors de la négociation du Statut de la Cour et continuent à opposer une résistance à sa ratification. Ces États ne sont pas encore prêts à partager leur souveraineté en matière judiciaire. Toutefois, en adhérant à la Charte des Nations Unies et en acceptant le caractère obligatoire des décisions prises par le Conseil de sécurité, les États ont déjà consenti à une limitation de leur souveraineté. Le Statut de la CPI est un texte de compromis entre la justice internationale et la souveraineté des États. En conclusion, ne doit-on pas considérer « l'atteinte » à la souveraineté nationale comme une des conditions nécessaires au progrès du droit ?