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consulat

(latin consulatus)

À Rome, charge de consul ; sa durée.

1. Aux origines du consulat (vie siècle-iie avant J.-C.)

1.1. Naissance du consulat

Au lendemain de la révolution de 509 av. J.-C., Rome remplace le roi par un magistrat, le préteur, qui ne possède le pouvoir suprême que pour un an. Les conflits internes et les contraintes extérieures aboutissent à la création de deux préteurs à pouvoirs égaux, qui, au milieu du ve siècle av. J.-C., prennent le nom de consuls (ceux qui « siègent ensemble »).

1.2. Du consulat au tribunat

Face à l'exigence d'accéder au consulat formulée par la plèbe, les patriciens répondent par la suppression de cette magistrature : la lex Canuleia de 445 av. J.-C. la remplace par un tribunat militaire à puissance consulaire. Ces tribuns (trois, puis quatre, enfin six) peuvent, en théorie, être pris dans la plèbe, mais ils ne le seront en fait qu'à partir de 400 av. J.-C. De plus, ils ne reçoivent pas tous les pouvoirs détenus jadis par les consuls, en particulier l'imperium.

1.3. Restauration du consulat

Après l'invasion gauloise, une des lois liciniennes de 376 av. J.-C., adoptée vers 366 (→  Licinius Stolon, propose la restauration du consulat et le partage obligatoire de celui-ci entre un plébéien et un patricien. Cette loi institue trois préteurs, dont deux supérieurs, chargés de gouverner l'État et de commander l'armée, et qui reprennent le nom de « consuls », et un de rang inférieur, chargé de la justice.

En 342 av. J.-C., une loi aurait permis d'élire deux consuls plébéiens, décision qui ne sera appliquée en fait qu'à partir de 172 av. J.-C. ; la même année, un plébiscite interdit la réélection au consulat avant un délai de dix ans. Cette disposition peut cependant être suspendue en cas de besoin (ainsi lors de la deuxième guerre punique, au profit de Quintus Fabius Maximus et de plusieurs autres). Une loi de 151 av. J.-C. interdira strictement la réitération.

2. Le consulat au iie siècle av. J.-C.

2.1. La principale magistrature

À l'apogée de la République romaine, au iie siècle, le consulat est la principale magistrature curule ordinaire (qui ne peut être attribuée qu'après consultation des auspices), disposant de l'imperium complet, (droit de commandement et de mort, symbolisé par le droit d'être précédé de licteurs), et du jus auspiciorum majorum (droit de prendre les auspices où que se trouve le consul). Le consulat se trouve au sommet de la carrière politique définie par le cursus honorum ; seul le censorat lui est ultérieur et supérieur en dignité (mais non en pouvoir).

Compte tenu des conditions fixées par la lex Villia annalis de 180 av. J.-C. (ordre du cursus et intervalle de deux ans entre l'exercice de deux magistratures curules), l'âge minimal requis est d'abord de 33 ans, minimum porté très vite à 37 et, peu avant 134 av. J.-C., à 43 ans.

2.2. Élection des consuls

Les deux consuls sont élus par les comices centuriates, convoqués à cet effet 17 jours à l'avance. Ils sont ensuite revêtus de l'imperium par une lex de imperio votée par les comices curiates. Leur entrée en charge a lieu le 1er mars (avant 153 av. J.-C.), puisle 1er janvier (à partir de 153 av. J.-C.). Dans les 5 jours qui la suivent, ils prêtent serment.

2.3. Attributions des consuls

Les véritables chefs de l'État romain

Leurs attributions sont nombreuses et variées ; en réalité, ils sont, pendant un an, les véritables chefs de l'État romain ; ils sont éponymes (on date d'après le nom des consuls en fonction, et les fastes consulaires conservent soigneusement leurs listes) ; les autres magistrats ne sont, en fait, que leurs assistants.

À l'origine, les consuls détenaient pratiquement tous les pouvoirs. Ils en ont perdu un certain nombre : l'organisation des jeux est passée aux édiles ; les attributions judiciaires, pour la plupart, aux préteurs ; la tenue de la liste des sénateurs, aux censeurs. Ils conservent néanmoins de très larges attributions. Ils détiennent le pouvoir exécutif civil, puisqu'ils sont chargés d'exécuter les décisions du sénat et du peuple, convoquent et président le sénat, les comices curiates et les comices centuriates. Ils se chargent d'une bonne part de la préparation des lois soumises aux comices.

Les chefs de l'armée

Sur le plan militaire, ils sont effectivement chefs de l'armée, qu'ils lèvent, dont ils dirigent le recrutement au Capitole, qu'ils commandent au combat, et dont ils nomment les officiers. À leur entrée en charge, on leur attribue à chacun la ou les provinces troublées, où ils mèneront les opérations militaires. De plus, ils exercent l'intérim des censeurs pendant l'intervalle qui s'écoule entre deux mandats censoraux (ceux-ci durent 18 mois tous les 5 ans) : ce sont donc eux qui, pendant 3,5 ans sur 5, manient les deniers publics en mettant en adjudication la ferme des impôts, les fournitures et les travaux publics, et en rédigeant les contrats afférents à ces affaires, dont ils sont aussi chargés de trancher les contentieux. Les consuls disposent ainsi de pouvoirs considérables.

Limitation des pouvoirs

Toutefois, des entraves s'élèvent devant ce pouvoir : certaines sont d'ordre juridique, comme le veto tribunicien ou l'intercessio (droit d'opposition) d'un consul vis-à-vis de son collègue ; d'autres sont d'ordre pratique, comme l'annalité, la limitation puis l'interdiction de la réitération, la collégialité (même sans intercessio) et, plus prosaïquement, la non-disposition des clés de l'Aerarium (trésor public).

D'autres, enfin, sont d'ordre religieux, comme la possibilité de voir leur élection cassée pour vice, ou même d'ordre économique et social : s'ils peuvent percevoir certaines indemnités, les consuls ont, en principe, une charge gratuite ; on s'explique ainsi qu'ils se recrutent presque exclusivement parmi la caste nobiliaire (nobilitas), formée du patriciat et des riches familles plébéiennes, et que, de toute façon, ils soient étroitement fidèles à cette caste et au sénat, qui est sa parfaite expression et dont ils font partie.

Cas de remplacement

Divers cas de remplacement des consuls sont prévus : s'ils sont tous deux absents de Rome, le préteur urbain assure leur intérim dans la ville (jusqu'à 367 av.J.-C., un praefectus Urbi était alors désigné). Si tous deux disparaissent par mort ou par démission, le sénat désigne un interroi (interrex) pour cinq jours. Celui-ci se désigne un successeur, et ainsi de suite jusqu'à ce qu'un interrex ait pu réunir les comices et faire élire de nouveaux consuls (consuls suffects) pour la fin de l'exercice en cours.

Enfin, en cas de menace majeure pour l'État et d'insuffisance des consuls, le sénat donne l'ordre à l'un d'entre eux de nommer pour six mois un dictateur, après examen des présages célestes. À leur sortie de charge, les anciens consuls (consulares) sont inscrits de droit sur la liste du sénat, immédiatement après le princeps senatus, les anciens dictateurs (dictatorii) et les anciens censeurs (censorii). C'est parmi les anciens consuls que se recrutent les censeurs.

3. La fin de la République et l'Empire (iie siècle avant J.-C.-vie siècle après J.-C.)

3.1. De la réduction des attributions…

Le consulat commence à se dégrader dès la fin du iie siècle avant J.-C., lorsque Marius, malgré la coutume, se fait réélire consul plusieurs années de suite (105-100 av. J.-C.). Sulla enlève aux consuls leurs attributions et commandements militaires, et les contraint à n'exercer durant leur année de charge qu'un pouvoir purement civil, en Italie. César, enfin, prend, en 45 av. J.-C., l'initiative de démissionner en cours d'année et de se faire remplacer par des consuls suffects, modifiant ainsi le sens de cette procédure exceptionnelle. Ainsi se dessine le consulat de l'époque impériale.

Désignés en fait par l'empereur, soumis à l'imperium majus et, plus généralement, à la toute-puissance impériale, les consuls voient leurs pouvoirs diminuer. Déjà écartés de l'armée, ils perdent leurs hautes fonctions civiles et judiciaires au profit des agents impériaux (préfets, etc.) et ne conservent que des prérogatives purement honorifiques (présidence du sénat).

3.2. … à des fonctions purement honoriques

L'empereur fait désigner consuls ceux qu'il veut honorer. En principe, ils doivent avoir plus de 33 ans ; en fait, les dérogations sont nombreuses. Pour honorer plus de personnalités, mais aussi pour pouvoir remplir les nombreuses charges réservées aux anciens consuls, les empereurs multiplient les consuls suffects, qui remplacent les consuls ordinaires (entrés en charge le 1er janvier) au bout de deux, quatre ou six mois. L'empereur lui-même ne revêt pas le consulat en permanence, mais seulement certaines années, surtout pour honorer le collègue qu'il se choisit.

Au ive siècle apr. J.-C., Constantin déprécie encore la notion de consul en classant parmi les anciens consuls, comme s'ils avaient exercé cette charge, les hauts personnages qu'il lui plaît. Certaines fonctions entraînent automatiquement l'inscription parmi les consulares, et une caste consulaire héréditaire est même créée.

3.3. Dispariton du consulat

Finalement, le consulat suffect a dû disparaître entre 476 et 480, pour être remplacé par le consulat honoraire, dont Clovis aurait été revêtu en 507 ou 508 par l'empereur Anastase (encore que son nom ne figure pas sur les listes consulaires...). Dépourvus d'autorité, les nouveaux consuls ont pourtant continué à faire exécuter chaque année, en souvenir de leur consulat, des diptyques consulaires en ivoire, qui demeurent un des éléments capitaux de l'art du Bas-Empire et des débuts de l'Empire byzantin. Seule l'hellénisation de celui-ci devait faire disparaître ce titre.

Pour en savoir plus, voir les articles Rome antique (entre 264 avant J.-C. et 27 avant J.-C., Rome antique : l'Empire romain (27 avant J.-C.-476 après J.-C.).