Politique publique de la culture et des arts

Une politique publique peut être définie comme « le produit de l’activité d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale » (Mény et Thoenig, 1989). Une politique publique de la culture et des arts, quelque soit la collectivité publique qui la conçoit et la met en œuvre (état, région, commune), peut ainsi être définie comme un ensemble d'actions présentant les principales caractéristiques suivantes:

• des objectifs fixés a priori, donnant une cohérence, des priorités et une direction à suivre pour obtenir certains  résultats,

• des moyens financiers, humains, administratifs et logistiques, mis en place pour l’obtention des résultats escomptés,

• des formes appropriées d’intervention: intégration dans la sphère de la gestion publique, soutien direct, soutien indirect (fiscalité, incitations diverses, etc.) , régulation (lois et règlementations),

• un développement dans le temps avec des programmes et une planification de la mise en œuvre.

Ces trois grandes caractéristiques ressortent en particulier du Programme européen d'évaluation des politiques culturelles conduit par le ( et Vespérini, 1998). Dans une approche comparative des politiques publiques de la culture en Europe, plusieurs points communs sont à relever même si les modèles nationaux d'organisation et de régulation du champ culturel peuvent paraître, à bien des égards, différents:

• l'élargissement du champ des politiques publiques de la culture,
• la force des référents identitaires,
• l'investissement public dans les arts et la culture,
• le mouvement de décentralisation politique,
• l'instrumentalisation de la culture dans des politiques d'image,
• l'affaiblissement des objectifs de démocratisation au profit des objectifs de démocratie culturelle.

 L'élargissement du champ des politiques publiques de la culture 

Le terme de culture renvoie soit à une conception large, qualifiée le plus souvent "d'anthropologique", comme celle que donne l'UNESCO,  soit une définition restreinte. Dans le premier cas, elle est alors l'ensemble des modes de vie, des valeurs et des croyances alors que dans le second cas, elle constitue le champ d'activités auquel s'applique une politique publique qui se proclame "culturelle". En réalité, la navigation entre les deux conceptions, non étanches, est permanente, aussi bien du côté des anthropologues lorsqu'ils se réfèrent à des dimensions économiques ou d'action, que du côté des acteurs de ce champ. Néanmoins, si l'on s'en tient à la seconde définition, plus restrictive, le champ d'activités auquel s'applique une action publique se voulant culturelle, n'a pas cessé de s'élargir depuis deux siècles, passant de ce que l'on a pu appeler l'héritage des arts courtisans (beaux-arts, musique savante, arts du spectacle, enseignements artistiques spécialisés) à un ensemble d'activités qui contribuent à une représentation symbolique des valeurs, des croyances et des modes de vie, lesquels fondent une communauté.

Plusieurs exemples méritent d'être cités ici pour illustrer ce propos:

a. Les industries culturelles (notamment le cinéma, la musique enregistrée et le livre) ont été intégrées dans ce champ. Pour mémoire, rappelons que Malraux, qui incarne en France la fondation d'une politique publique d'état de la culture et des arts, « le cinéma est une art mais aussi une industrie ». C'est cependant dès l'après-guerre, en France, l’état met en place le CNC (Centre national de la cinématographie) et dans les années 1960 un dispositif spécifique d’aide à cet art, en accord avec ses industriels.

b. Après la Seconde Guerre mondiale, les radios et télévisions publiques qui vont dominer pendant une quarantaine d'années le paysage audiovisuel et ceci quelque soit le pays Ouest-européen, sont dotées de missions culturelles (et pas seulement de missions de divertissement): orchestres et chœurs de radios, coproductions de films, émissions culturelles, grandes séries historiques,...),

c. Depuis le XVIII° siècle, de nombreuses expressions et langages ont été reconnus comme étant artistiques et comme étant culturellement légitimes, c'est-à-dire qu'ils ont connu un processus d'institutionnalisation. C'est le cas de l'opérette et de la comédie musicale ou encore des arts du cirque; mais aussi de la bande dessinée ou du théâtre de rue, voire des expressions dites urbaines comme carnavals multiculturels ou le hip-hop.

La question du champ sur lequel interviennent les autorités publiques au nom d’une politique culturelle se pose donc de deux points de vue: celui du contenu de ce champ (création artistique et/ou divertissement ?) et celui de « l'intervenant » au nom de la collectivité publique (entité politico-administrative ou agence déléguée ?).

o        la question du contenu: en France, la ligne de démarcation entre le ministère de la Culture et de la Communication et celui du secrétariat d'état à la Jeunesse et aux Sports a été tracée sur la question artistique. Ce qui relève de l’animation socioculturelle dépend, historiquement, du Secrétariat d’état crée par le Front Populaire. En outre, l’artistique ne touche pas seulement aux expressions de la « culture cultivée », mais aussi à celles des « cultures populaires », avec une forme particulière qui s’appelle divertissement (entertainment) et les médias principalement audiovisuels qui en occupent la place centrale.

o       la question de l’entité politico-administrative: pour les états c’est une question qui a été tranchée de deux manières assez différentes et qui a nourri des débats entre libéraux et  interventionnistes, dans un domaine où l'action de la puissance publique est autant redoutée pour ses dérives propagandistes dans les régimes autoritaire (Mussolini a été le premier inventeur d'un ministère de la culture et de la propagande, très bien copié par les régimes nazi et soviétique) qu'appelée de tous leurs voeux par des acteurs culturels aux prises avec une crise structurelle de financement. Le premier modèle d'organisation de l'intervention publique est celui de l'administration mettant directement en oeuvre des politiques décidées par l'exécutif (Allemagne, Belgique, Espagne, Finlande, France, Hongrie, Italie, Pologne, Russie, Suède). Le second modèle est celui de l'agence autonome qui doit mettre en œuvre (donc choisir les bénéficiaires des soutiens publics directs et les évaluer): ce sont les fameux QUANGOs britanniques (Quasi Autonomous Non Governmental Organisations) qui ont du reste essaimé dans tous les pays anglo-saxons qui s’en sont inspirés (Australie, Canada, états-Unis d’Amérique, Irlande, Nouvelle-Zélande, Singapour, etc.).

En toile de fond, est également mise en discussion la légitimité de l’intervention publique au regard des accords multilatéraux du commerce mondial (OMC) .

 Des référents identitaires à la promotion de la diversité culturelle 

L'identité culturelle d'une communauté quelle qu'elle soit se construit sur un sentiment d'appartenance et de différence, Pour Manuel Castells, elle repose sur trois attributs fondamentaux: la langue, la religion et la tradition (notamment dans le mode de vie). Toute politique culturelle se réfère à cette identité et se doit de prendre en compte les éléments constitutifs de la mémoire et du patrimoine, matériel et immatériel, de la communauté à laquelle elle se rapporte. L'identité culturelle pourrait donc apparaître comme tournée vers le passé; or elle constitue un élément essentiel dans le projet et dans le développement durable.

Quatre formes d’identités nous intéressent plus particulièrement en tant que référents des politiques culturelles: nationale, régionale, locale et communautaire.

La constitution des identités nationales s'est appuyée partout en Europe sur des institutions culturelles qui en ont parfois même été des porte-drapeaux. À Prague, à la fin du XIX° siècle, on construit un théâtre pour y donner les œuvres emblématiques de la nation tchèque. À l'issue de la Première Guerre mondiale, l'accès à l'indépendance de la Finlande (1917) ou de  la Pologne, la recomposition de l'Europe centrale sur le principe des nations a légitimé les institutions culturelles nationales dans la défense et la promotion des artistes et créateurs au service de leurs cultures nationales.

Le même phénomène se trouve à l'œuvre dans le fait régional. Le renforcement politique continu de la , après la Seconde Guerre mondiale, n'a pas cessé de s'appuyer sur des référents identitaires. Ainsi, dans les pays à état unitaire avec un régionalisme affirmé (ce qui n’est pas le cas de la France), les gouvernements régionaux ont exercé les compétences culturelles accordées par les lois fondamentales de leurs pays et ont orienté leurs politiques culturelles respectives au service du renforcement de leurs . C’est notamment le cas des régions en Espagne et en Italie (en particulier celles à statut spécial comme la Catalogne ou la Sicile), des régions belges (Flandres, Wallonie) ou encore, plus récemment, au Royaume Uni (écosse, Pays de Galles) et en Pologne (régionalisation de 1998). En France, seule la Corse dispose d’un statut spécial qui confère à l'autorité régionale des compétences culturelles importantes (mais pas en matière d'audiovisuel).

La défense des expressions identitaires et la défense de la diversité culturelle sont intimement liées. La seconde devant assurer le respect des identités de chaque communauté dans un contrat politique. C’est sur cette vision que s’est construite l’action culturelle de l’Union Européenne autour de l’article unique du Traité de Maastricht (devenu art. 153 au Traité d’Amsterdam) qui lui donne une compétence propre dans ce domaine. C’est aussi l'objectif politique de protection et de promotion de la diversité culturelle qui a prévalu dans l’abandon de la doctrine de l’exception culturelle par l’UNESCO. La convention internationale qui en a résulté en octobre 2005 vise à préserver le secteur culturel des règles de concurrence en y autorisant le soutien public et toutes les formes de coopération publiques, afin de maintenir, si nécessaire en-dehors, les activités culturelles qui reflètent des expressions culturelles (souvent minoritaires).

L'évolution des formes d'investissement public dans les arts et la culture

 Même si les données statistiques manquent pour évaluer précisément la pour la culture dans les pays européens, tout laisse penser que celle-ci a, globalement et sur le long terme, augmenté en valeur constante. Il y a eu, cependant, une certaine redistribution des rôles entre les différentes collectivités publiques. On prendra plusieurs exemples assez parlants à cet égard:

- aux Pays-Bas, la part des dépenses de l'État a sensiblement baissé à partir de 1985 (- 10% du total des dépenses publiques dans la culture) mais elle a été relayée par les communes,

- en Italie, c'est la montée en puissance des régions qui a pallié une certaine stagnation des dépenses de l'État depuis 2000,

- au Royaume Un à partir de 1995,  l'affectation d'une partie des revenus de la Loterie nationale aux activités culturelles a constitué une ressource très importante qui est venue financer des équipements culturels, des réalisations artisanales, ou encore des activités considérées comme créatives.

L'indicateur financier de la dépense publique directe paraît néanmoins insuffisant pour évaluer comment les politiques publiques ont pris en compte le secteur culturel. En effet, parallèlement à leurs soutiens directs, les États ont été amenés à mettre en place des dispositifs de soutien indirects, en particulier fiscaux avec des taux spéciaux de TVA (sur le livre par exemple) ou des incitations diverses et variées favorisant les financements privés aussi bien par le mécénat d'entreprise que par les donations individuelles ou la constitution de fondations. Certains pays ont également mis en place des dispositifs  sociaux comme le régime des en France ou les fonds spéciaux de sécurité sociale des en Suède et en Allemagne. Il conviendrait donc d'appliquer d’autres méthodes de calcul du coût réel de la culture pour les collectivités publiques, qui prenne en compte non seulement les dépenses directes mais aussi les « non recettes fiscales ». Il faudrait en outre prendre en considération l’investissement en symboles (par exemple les cérémonies en particulier dans les monarchies parlementaires)

Enfin, la prise en compte des seules dépenses ne rend pas compte de l’intervention de régulation qui est relativement développée dans certains cas alors que l’intervention de soutien reste faible. Par exemple, la Communauté européenne intervient depuis les années 1970 en vertu de ses compétences de régulation des marchés et de la concurrence. Les directives sur les médias audiovisuels (télévision sans frontières, droits d’auteur à l’ère de l’information, etc.) ont joué un rôle essentiel, du reste aussi bien au niveau européen que dans la traduction de ces directives en lois nationales (en France, la loi DAVDSI a été le résultat d'un long et difficile processus qui s'est poursuivi par la commission Olivennes puis par un nouveau projet de loi. La Commission Européenne dispose d'un Commissaire et le Parlement Européen s'est doté d'une commission Culture et éducation).

On le constate aisément, les politiques de régulation sont devenues des formes d'intervention essentielles dans l’ensemble du secteur culturel  où les professionnels, quelque soit la filière, sont constamment en demande d’évolution des règles du jeu. La régulation, en particulier celle des marchés et des professions, concerne certes beaucoup moins les collectivités locales en tant que régulateur. En revanche les régions et en particulier celles qui disposent d'un statut spécial (conférant une plus grande autonomie) ainsi que les états fédérés connaissent la même tendance à un fort investissement dans des politiques de régulation (par exemple en Allemagne, l’enseignement artistique supérieur qui relève des Länder leur a demandé une contribution importante à la régulation dans le cadre du processus de Bologne).

L'instrumentalisation des politiques culturelles

On peut parler d'une "instrumentalisation" lorsque l'action culturelle publique est réalisée pour servir des objectifs d'autres politiques. Généralement ceux-ci sont de l'ordre de l'image et/ou du développement. En effet, pour toute collectivité publique se pose la question de l'impact lorsqu'elle veut justifier des choix culturels (par exemple, pourquoi faut-il investir dans un musée d'art contemporain qui n'intéressera a priori qu'une faible partie de la population ?).

Dans la compétition économique internationale, les autorités publiques sont amenées à faire des arts et de la culture des moyens pour que leur territoire ou leur communauté (terme le plus fréquemment utilisé dans les pays anglo-saxons et d'Europe du Nord) bénéficie d'une visibilité accrue. Les évènements culturels comme par exemple des festivals peuvent facilement être médiatisés. Le bénéfice d'une image est certes difficile à évaluer, mais tous les acteurs concernés (élus, services administratifs, agences publiques, experts, etc.) estiment qu'elle a un impact dans le développement.

En premier lieu, on peut constater l'importance qu'a prise l'attractivité culturelle dans l'offre touristique, qu'elle se situe dans des zones balnéaires, en milieu rural ou dans les villes. Il en résulte non seulement une coordination de plus en plus grande entre les deux types de politiques publiques, mais un investissement dans une offre culturelle (festivals et événements culturels -type Capitales européennes de la culture- constructions d'équipements culturels signés de grands architectes). Ainsi des villes comme Paris ou Londres, des pays comme l'Italie ou le Portugal, des régions comme la Bavière ou la Catalogne ont une offre culturelle internationale soutenue dans le cadre de politiques culturelles avec des objectifs explicitement tournés vers la captation et le fidélisation de visiteurs et de publics étrangers.

La question du développement comporte certes une dimension économique souvent considérée comme centrale (par exemple les emplois induits) avec des critères d'évaluation plus faciles à vérifier mais la notion de développement ne peut se réduire à cette seule composante. Dès lors, c'est en termes de d'éducation, de créativité dans l'expression, de capacité de communication interculturelle que les arts et la culture apportent leur contribution au développement. L'un des aspects des politiques publiques revient par conséquent à utiliser cette contribution au mieux.

Une partie des activités culturelles relève de ce que l'on a appelé le "tiers secteur" qui regroupe une partie des activités non-marchandes, souvent assez précaires (petites associations, sociétés coopératives,...).

L'affaiblissement des objectifs de "démocratisation culturelle" au profit d'objectifs de démocratie culturelle

Dès l'Entre-deux-guerres, l'intervention publique des Etats, portée notamment par des partis politiques socio-démocrates comme en Autriche (1ère République), en Suède (à partir de 1932) ou encore une alliance de gauche comme en France (Front populaire en 1936), se fixe des objectifs de démocratisation de la culture. Il s'agit de permettre l'accès à la culture des catégories sociales défavorisées. Cet objectif est assez partagé après la seconde Guerre mondiale et donne lieu à des programmes qui d'ailleurs lient des cadres définis nationalement à des interventions locales. Par exemple en Italie, dès 1947, avec les “ théâtres de villes ”, l’État républicain veut instaurer un processus de reconstruction morale et civile dès 1947, avec les “ théâtres de villes ”, l’État républicain veut instaurer un processus de reconstruction morale et civile en sortant l’art dramatique de la crise où l’avait plongé le fascisme. L’État cherche alors à en faire un service public à même de garantir à la collectivité un spectacle de qualité et de conquérir à cet art les classes sociales qui en étaient traditionnellement exclues. Le dispositif national prévoyait alors une intervention incitant les grandes villes à rénover ou développer leurs institutions théâtrales. Par la suite, dans les années 1970, les municipalités deviennent les protagonistes d’une croissance sans précédent des structures de diffusion de l’art dramatique. En une décennie, le nombre de collectivités locales soutenant directement ou indirectement des activités théâtrales allait passer de 100 à 800.

En France, l'Etat-providence son projet de démocratisation culturelle culmine sans doute en France lorsque, sous l'impulsion de Malraux, un vaste plan doit pouvoir doter des villes moyennes (Angers, Caen, Grenoble, etc.) de Maisons de la Culture.
Toutefois, les revendications nouvelles qui émergent notamment avec les mouvements de 1968 de cultures dites alternatives vont amener une évolution sensible dans les orientations politiques des collectivités publiques. La doctrine de la démocratie culturelle qui prône l'égalité des expressions culturelles sans hiérarchie entre elles amène progressivement à faire évoluer la conception des soutiens publics. Ainsi le virage est très net en France à partir de 1981 lorsque JAck Lang met en place une direction du Développement culturel au ministère de la Culture : par exemple, élaboration d'un programme de soutien à la musique rock (puis aux musiques actuelles dans les années 90). De même en Allemagne, la Soziokultur qui concernait des pratiques culturelles dans des lieux alternatifs comme d'anciennes usines (par exemple la Kulturfabrikà Francfort fut l'un de ces lieux pionniers).

L'accès à la culture est donc une double problématique : accès aux cultures cultivées (mais il reste limité) et accession des expressions culturelles de toutes les communautés à une reconnaissance (donc une légitimation).

Cela pose finalement la question des droits culturels. En Europe, ils ont été intégrés au Traité de Nice et devaient faire partie du préambule du Traité constitutionnel de 2005. Depuis la fin des années 1970, de plus en plus de pays d’Europe continentale inscrivent ces droits dans leurs lois fondamentales ou dans les préambules de leurs constitutions respectives (le Parlement suèdois, par exemple, a voté une déclaration solennelle en 1974). Les droits culturels sont en réalité assez transversaux : la Convention européenne des droits de l’homme (1954) contient la plupart des droits culturels de base. Le droit à l’information, les droits aux expressions culturelles et aux langues des minorités sont quant à eux plus spécifiques.

Bibliographie

Anne-Marie Autissier, L'Europe de la culture. Histoire et enjeux, éditions Babel, Mazamet, 2005

Mario d'Angelo,  Cultural Policies in Europe: Local Issues, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2001.

Mario d'Angelo, Paul Vespérini, Politiques culturelles en Europe: régions et décentralisation culturelle, Editions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, 1998

Manuel Castells, Le pouvoir de l’identité, Flammarion, Paris, 1999.

Conseil de l’Europe, La culture au cœur, éd. Du Conseil de l’Europe, Strasbourg, 1998

Mario d'Angelo, Paul Vespérini, Politiques culturelles en Europe: méthode et pratique de l'évaluation, Editions du Conseil de l'Europe, Strasbourg, 2001

Yves Mény, Jean-Claude Thoenig, Politiques publiques, PUF, Paris, 1989

Philippe Poirrier, Les politiques culturelles en France, La Documentation Française, Paris, 2002

Emmanuel de Waresquiel (sld), Dictionnaire des politiques culturelles, Larousse / CNRS, Paris, 2001