Grande Encyclopédie Larousse 1971-1976Éd. 1971-1976
B

budget (suite)

En premier lieu, la PPBS ou la R. C. B. est un système d’organisation et d’étude du budget de l’État qui vise à remplacer une classification des dépenses de l’État en termes d’organisme dépensier par une classification regroupant des dépenses en fonction des objectifs qu’elles doivent permettre d’atteindre. La R. C. B. insiste alors sur les missions que doit remplir l’Administration. Cela suppose un changement d’état d’esprit de tous les responsables de l’Administration et des autorités budgétaires qui doivent raisonner moins en termes de postes de coûts, de nature des dépenses, et davantage en termes de conséquences des dépenses et de résultats escomptés. Cependant, dans certains cas, la transformation des documents budgétaires nécessaire pour obtenir ce changement d’optique sera très limitée et parfois illusoire : les dépenses du service des phares et balises seront intitulées « dépenses destinées à empêcher que les navires se jettent sur les récifs » (D. R. Bergmann). Dans d’autres cas, il faudra, afin d’avoir une vue globale des divers éléments de l’effort public visant à atteindre un certain résultat, subdiviser les postes de dépense, actuellement regroupés sur un petit nombre de lignes budgétaires correspondant à un service dépensier donné, puis les regrouper avec d’autres éléments budgétaires provenant d’autres services. Par exemple, la lutte contre l’alcoolisme et ses conséquences deviendra une mission ou un objectif ; à cet effet, on regroupera toutes les mesures en la matière qui sont actuellement réparties entre les budgets de la recherche médicale, des impôts sur les alcools, de la délivrance des licences aux débits de boissons, de la police de la route et des hôpitaux psychiatriques, etc.

En second lieu, un budget du type R. C. B. est, en principe, un budget où l’on reconsidère totalement, chaque année à partir de zéro, la totalité des actions gouvernementales, alors que les budgets traditionnels sont essentiellement fondés sur la reconduction des crédits alloués à chaque organisation avec de petits changements marginaux en plus ou moins. Mais cette prétention du budget PPBS d’être un budget à base zéro est très exagérée. Les spécialistes n’ont pas réussi à repartir à zéro. Pour arriver à tout reconsidérer en totalité, il faudrait d’ailleurs consacrer aux processus budgétaires des ressources humaines immenses. Cet objectif paraît donc bien illusoire.

En troisième lieu, le système du budget PPBS vise à planifier les dépenses publiques d’une manière pluriannuelle, quinquennale en général. En pratique, l’objectif n’a pas été atteint : le budget reste annuel.

Enfin, et c’est l’élément essentiel, le budget type R. C. B. doit conduire à une « analyse des systèmes » permettant de guider les décisions d’une manière optimale. Dérivant de la recherche opérationnelle et l’élargissant ainsi, l’analyse des systèmes vise à représenter, d’une manière au moins partiellement chiffrée, les relations causales et les enchaînements qui relient entre elles des grandeurs socio-économiques. Grâce à la construction d’un tel modèle, représentant les conséquences et interdépendances qui constituent à proprement parler un « système », il est possible d’analyser les conséquences de telle ou telle décision (changement d’une ou plusieurs variables exogènes) sur l’ensemble des parties du modèle. C’est ce dernier point qui a fait l’objet des plus vives critiques. D’un côté, il a été admis par certains que l’Administration Johnson a eu tort de généraliser l’exemple relativement satisfaisant de l’application des méthodes PPBS dans le cadre du département de la Défense à l’ensemble des activités fédérales. En effet, dans le cadre de ce département, on se trouve placé devant des problèmes qui ne sont pas trop complexes, tout au moins en ce qui concerne le choix des objectifs. La mission est, par exemple, de déplacer trois divisions dans un temps donné et sur une distance déterminée. On cherche le moyen le plus efficace pour parvenir à cet objectif. Mais dans d’autres domaines on se heurte à des problèmes sociaux. La détermination des objectifs devient beaucoup plus complexe et leur conciliation impossible. Le personnel de qualité a manqué pour appliquer les méthodes PPBS à toute l’Administration. Sans doute peut-on mesurer l’efficacité, estimer des coûts et même comparer des choix, mais cela ne constitue en aucune manière la mise au point d’une nouvelle politique originale. En réalité, une analyse détaillée réaliste, approfondie, objective des conséquences sur les groupes sociaux des diverses décisions susceptibles d’être prises par la puissance publique constitue une nécessité absolue pour le bon fonctionnement du gouvernement des pays avancés. Aussi, l’introduction de la PPBS n’a-t-elle abouti bien souvent qu’à modifier la présentation de certains documents sans que les processus fondamentaux de décision politique aient subi de transformation significative.

Les documents budgétaires

Les documents budgétaires constituent un ensemble complexe comprenant : 1o la loi de finances proprement dite ; 2o les états et documents annexes ; 3o les décrets de répartition.

La loi de finances

La loi de finances comprend deux parties :

A. La première est subdivisée en trois titres :
1o le titre I a pour objet d’évaluer les recettes et d’en autoriser la perception ; 2o le titre II fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses globalement et par grandes masses ; 3o le titre III concerne les autorisations générales d’emprunt destiné à couvrir l’ensemble des charges de trésorerie et, le cas échéant, à faire face à l’impasse.

Dans chaque titre, on distingue les opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Cet ensemble de dispositions tend à arrêter les données générales de l’équilibre financier et, par voie de conséquence, les moyens mis à la disposition du gouvernement ; il doit être voté, obligatoirement, en premier lieu.

Actuellement, il est admis que, par la loi de finances, le gouvernement arrête une politique économique et sociale. Si les Chambres l’approuvent, elles doivent accorder les moyens de l’exécuter, d’où la priorité, reconnue depuis 1956, au vote des recettes.