Grande Encyclopédie Larousse 1971-1976Éd. 1971-1976
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Parlement (suite)

Le bureau des assemblées

En général, chaque assemblée choisit chaque année elle-même et en son sein son bureau. En France, ce dernier est constitué : d’un président (celui de l’Assemblée nationale est élu au début de chaque législature pour la durée de celle-ci ; celui du Sénat l’est après chaque renouvellement triennal) et de vice-présidents, qui dirigent les débats en séance publique ; de secrétaires, qui surveillent la confection des procès verbaux, comptent les présents (en principe, il ne peut être procédé à un vote que si la majorité absolue des membres de l’assemblée sont présents : c’est le « quorum »), dépouillent les scrutins, etc. ; de questeurs, qui dirigent les services administratifs de l’assemblée et grâce auxquels, notamment, les élus bénéficient d’une certaine information et d’une aide pour leur secrétariat.

Les parlementaires déposent leurs propositions de loi sur le bureau de l’assemblée à laquelle ils appartiennent : le Premier ministre dépose les projets de loi gouvernementaux (délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État et, éventuellement, du Conseil économique et social) sur le bureau de l’une ou l’autre assemblée. Les projets de loi de finances sont déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale.

C’est le bureau de l’Assemblée nationale qui sert de bureau au Congrès du Parlement lorsque celui-ci est réuni pour une révision constitutionnelle par voie législative.

C’est le président du Sénat qui assure l’intérim de la présidence de la République en cas de vacance ou d’empêchement déclaré par le Conseil constitutionnel.


Les groupes

Il est de tradition que les membres d’une assemblée parlementaire se réunissent en groupes suivant leurs affinités politiques ; il existe également des intergroupes réunissant des élus de divers groupes politiques en vue d’une action commune.


Les grandes commissions

Avant de venir en discussion plénière devant une assemblée parlementaire, tout texte est étudié par une commission. En France, de 1875 à 1902, une commission ad hoc était désignée pour chaque texte et dissoute après l’adoption ou le rejet de celui-ci ; en 1902, la Chambre des députés (un peu plus tard, le Sénat) a désigné des commissions permanentes spécialisées comme il était de règle au Congrès des États-Unis. Chaque commission élit son bureau et examine tous les textes entrant dans son domaine (un même projet peut être étudié simultanément par plusieurs commissions) ; elle exerce également un contrôle assez étroit sur les administrations correspondant à sa spécialité. Les constituants de 1958 ont marqué leur préférence pour le système des commissions ad hoc, mais comme ils ont laissé subsister, dans chaque assemblée, six grandes commissions permanentes spécialisées, c’est presque toujours à celles-ci que propositions et projets de lois sont envoyés pour étude.

La commission intéressée peut modifier à son gré les propositions de loi, mais elle ne peut plus établir un contre-projet lorsque le texte qu’elle examine émane du Premier ministre ; dans ce dernier cas, c’est le texte gouvernemental lui-même qui vient en discussion devant l’assemblée saisie la première, le rapporteur désigné par la commission pouvant seulement conclure à l’adoption ou au rejet et, éventuellement, déposer des amendements isolés (l’assemblée saisie en second délibère sur le texte qui lui a été transmis par l’autre assemblée).

En Allemagne fédérale et en Italie, les grandes commissions permanentes assurent l’essentiel du travail législatif ; le Bundestag et le Bundesrat ratifient généralement après un court débat les décisions de la commission ; en Italie, la commission reçoit souvent une véritable délégation législative. En Grande-Bretagne, c’est la Chambre des communes tout entière, réunie sans apparat et sans son speaker (autrefois, celui-ci était désigné par le roi), qui étudie les textes ou, depuis la fin du xixe s., les soumet à l’examen d’un des dix Standing Committees permanents non spécialisés qu’elle a créés en son sein. Le « Committee of the Whole House » se réserve cependant l’examen du budget et des lois les plus importantes.

Dans les Parlements pratiquant le système des grandes commissions permanentes spécialisées, les présidents de ces commissions — constituées au prorata des effectifs des groupes politiques — et le rapporteur général du budget jouent un rôle politique très important, ce qui fait rechercher ces fonctions.


Les commissions mixtes

Dans la plupart des pays pratiquant le bicamérisme, les lois doivent être votées dans le même texte par les deux assemblées. En France, sous la IIIe République et de 1954 à 1958, l’accord des deux assemblées était, en cas de difficulté, recherché au cours de « navettes » successives ; sous la IIIe République, le nombre de ces navettes pouvait être infini (le Sénat pouvait donc faire obstacle aux réformes adoptées par la Chambre des députés) ; sous la IVe, la durée des navettes était limitée (15 jours, un mois ou 100 jours suivant les cas), l’Assemblée nationale ayant en définitive le dernier mot. La Constitution de 1958 a prévu que si, à l’issue de la première lecture par les assemblées, il y a désaccord (l’une refuse ou modifie ce que l’autre a voté), la « navette » commence : chaque assemblée procède à une deuxième lecture, éventuellement à une troisième et à une quatrième lecture ; lorsque le désaccord persiste après la deuxième lecture, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire dans laquelle chaque assemblée est représentée par un même nombre de ses membres et qui est chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ; quand un tel texte a pu être élaboré, le gouvernement le soumet pour approbation aux deux assemblées, qui ne peuvent discuter d’aucun amendement à y apporter sans son accord ; si ce texte n’est pas adopté par les deux assemblées ou si la commission mixte paritaire n’a pu en élaborer un, le gouvernement peut — après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat — demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement (cette faculté de trancher en dernier ressort ne joue pas lorsqu’il s’agit d’une loi organique relative au Sénat) en reprenant soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle-même, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ; toutefois, s’il s’agit d’une loi organique, l’Assemblée nationale doit alors se prononcer à la majorité absolue de ses membres. Au cours de la discussion budgétaire et lorsque le gouvernement déclare qu’il y a urgence, le recours à la commission mixte paritaire s’effectue après la première lecture. Ce procédé est inspiré du « Committee of Conference » des États-Unis, où l’accord des deux chambres reste nécessaire.